Fungsi Majelis Permusyawaratan Rakyat Setelah Perubahan UUD 1945

Oleh : Anton Praptono, SH
editor : Kelik Pramudya, SH

Konsep lembaga MPR sebelum Perubahan UUD 1945 yang menempatkan lembaga ini sebagai Lembaga Tertinggi Negara, dengan kedudukannya sebagai satu-satunya lembaga yang melaksanakan kedaulatan rakyat dengan kewenangannya tidak terbatas mengakibatkan timbulnya berbagai macam kelemahan. Sistem supremasi MPR yang diatur dalam ketentuan UUD 1945 telah menempatkan MPR dalam kekuasaan yang sentral membawahi lembaga negara lainnya.

Sesuai dengan ketentuan UUD 1945, keberadaan MPR dalam kedudukannya sebagai Lembaga Tertinggi Negara, dianggap sebagai pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat. Konstruksi ini menunjukan bahwa MPR merupakan Majelis yang mewakili kedudukan rakyat sehingga menjadikan lembaga tersebut sentral kekuasan yang mengatasi cabang-cabang kekuasaan lainnya. Adanya satu lembaga yang berkedudukan paling tinggi membawa konsekuensi bahwa seluruh kekuasaan lembaga-lembaga penyelenggara negara di bawahnya harus bertanggung jawab kepada MPR. Akibatnya, konsep kontrol dan keseimbangan antara elemen-elemen penyelenggara negara (checks and balances system) antar lembaga tinggi negara tidak dapat dijalankan.

Susunan keanggotaannya yang dianggap telah mencerminkan penjelmaan dari seluruh rakyatpun juga ikut menimbulkan persoalan. Penyelenggaraan kedaulatan rakyat sebelum perubahan UUD 1945 melalui sistem MPR dengan prinsip terwakili (penjelmaan seluruh rakyat) telah menimbulkan kekuasaan bagi presiden yang demikian besar dalam segala hal termasuk pembentukan MPR. Periode orde lama (1959-1965), seluruh anggota MPR(S) dipilih dan diangkat langsung oleh Presiden. Tidak jauh berbeda pula pada masa orde baru (1966-1998) dari 1000 orang jumlah anggota MPR, 600 orang dipilih dan ditentukan oleh Presiden. Hal tersbut menunjukan bahwa pada masa-masa itu MPR seakan-akan hanya menjadi alat untuk mempertahankan penguasa pemerintahan (presiden), yang mana pada masa itu kewenangan untuk memilih dan mengangkat Presiden dan/ atau Wakil Presiden berada di tangan MPR. Padahal MPR itu sendiri dipilih dan diangkat oleh Presiden sendiri, sehingga siapa yang menguasai suara di MPR maka akan dapat mempertahankan kekuasaannya.

Perubahan yang dilakukan terhadap UUD 1945, membawa implikasi terhadap sistem ketatanegaraan di Indonesia. Salah satu perubahannya adalah menyangkut badan perwakilan rakyat. Untuk menjamin terlaksana sistem checks and balances, maka pembagian kekusaan dilakukan secara horizontal tidak secara vertikal. Sehingga kedudukan MPR setelah Perubahan UUD 1945 diubah dari lembaga tertinggi negara menjadi lembaga negara yang sejajar dengan alat kelengkapan negara lainnya. Dengan perubahan ini MPR tidak lagi memiliki kedudukan yang eksklusif sebagai satu-satunya instansi pelaksana kedaulatan rakyat. Kedudukan yang demikian telah mengurangi wewenang MPR atau setidaknya mengubah subtansi dari fungsi MPR.

a. Kedudukan MPR Setelah Perubahan UUD 1945

Rumusan Pasal 1 ayat (2) naskah asli UUD 1945 mengatakan bahwa: “Kedaulatan adalah ditangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Pemusyawaratan Rakyat”, namun setelah reformasi dan dilakukan Perubahan terhadap UUD 1945 Pasal 1 ayat (2) ini rumusannya berubah menjadi: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UndangUndang Dasar”, ini berarti rumusan pasal tersebut telah mengubah kedudukan MPR yang semula merupakan Lembaga Tertinggi Negara yang melaksanakan sepenuhnya kedaulatan rakyat menjadi Lembaga Tinggi Negara atau lazim disebut sebagai Lembaga Negara saja.

Kedudukan MPR setelah perubahan UUD 1945 adalah sebagai Lembaga negara sejajar dengan Lembaga Negara lainnya, tidak lagi sebagai Lembaga Tertinggi Negara. MPR yang sekarang bukan lagi sebagai satu-satunya lembaga yang melaksanakan kedaulatan rakyat. Lembaga-lembaga Negara yang mengemban tugas-tugas politik negara dan pemerintahan (tidak termasuk kekuasaan kehakiman) merupakan pelaksana kedaulatan rakyat yang harus tunduk dan bertanggung jawab kepada rakyat, karena lembaga-lembaga itu juga langsung dipilih oleh rakyat (Presiden, PDR, dan DPD).

Perubahan kedudukan MPR yang semula sebagai Lembaga Tinggi Negara menjadi Lembaga Negara yang sejajar dengan Lembaga Negara lainnya (Presiden, DPR, DPD, MA dsb.) merupakan penegasan bahwa Negara Indonesia tidak lagi menganut sistem pembagian kekuasaan (distribution of power), namun pemisahan kekuasaan (seperation of power). Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 yang telah menganut teori “pemisahan kekuasaan” (seperation of power), berarti dengan begitu maka prinsip supremasi MPR telah berganti dengan prinsip keseimbangan antar lembaga negara (checks and balances). Dengan prinsip checks and balances, maka antar lembaga negara bisa saling mengawasi dan mempunyai hubungan yang bersifat horizontal.

b. Susunan keanggotaan Lembaga MPR Setelah Perubahan UUD 1945

Setelah adanya Perubahan UUD 1945, susunan keanggotaan MPR pun juga ikut berubah. Menurut Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan susunan keanggotaan MPR terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat, ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang. Susunan yang demikian itu, dimaksudkan agar seluruh rakyat, seluruh golongan dan seluruh daerah akan mempunyai wakil dalam Majelis, sehingga Majelis itu akan betul-betul dapat dianggap sebagai penjelmaan rakyat. Susunan keanggotaan Majelis sebelum Perubahan UUD 1945 itu terdiri dari tiga macam perwakilan, yaitu: perwakilan politik (political representation), perwakilan daerah (regional representation), dan perwakilan fungsional (fungtional representation).

Pasal 2 ayat (1) yang mengatur mengenai susunan keanggotaan MPR tersebut, setelah Perubahan keempat UUD 1945 diubah menjadi: “Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang”. Dari rumusan pasal ini dapat dilihat bahwa susunan keanggotaan MPR setelah Perubahan UUD 1945 hanya terdiri dari dua unsur saja, yaitu:

a) Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, dan

b) Anggota Dewan Perwakilan Daerah

Ini berarti sistem perwakilan yang terkandung dalam susunan keanggotaan MPR itu juga hanya ada dua, yaitu anggota Dewan Perwakilan Rakyat sebagai perwakilan politik (political representation) dan anggota Dewan Perwakilan Daerah sebagai perwakilan daerah (regional representation).

Menurut Bagir Manan susunan keanggotaan menurut Pasal 2 ayat (1) UUD Negara RI Tahun 1945 (hasil perubahan) dimaksudkan sebagai jalan untuk mewujudkan gagasan sistem perwakilan dua kamar (bicameral). MPR menjadi wadah badan perwakilan yang terdiri atas DPR dan DPD. Tetapi dari susunan yang menyebutkan terdiri dari anggota-anggota DPR dan DPD tidak tergambar konsep dua kamar. Dalam susunan dua kamar, bukan anggota yang menjadi unsur, tetapi badan yaitu DPR dan DPD. Seperti Congress Amerika Serikat yang terdiri dari Senate dan House of Representatives. Kalau anggota yang menjadi unsur, maka MPR adalah badan yang berdiri sendiri di luar DPR dan DPD. Hal yang demikian makin nampak bahwa pembaharuan sistem badan perwakilan tidak sejalan dengan gagasan sistem dua kamar (Bagir Manan. 2003: 7).

Hal lain yang memperkuat bahwa MPR merupakan badan perwakilan yang berdiri sendiri di luar DPR maupun DPD adalah MPR itu mempunyai tugas dan kewenangan sendiri yang diatur secara tegas dalam UUD meskipun sifatnya tidak rutin. Alat kelengkapan MPR yang terpisah dari DPR dan DPD juga merupakan bukti yang memperkuat bahwa MPR itu merupakan sebuah lembaga perwakilan yang tersendiri. MPR sebagai lembaga/badan yang berdiri sendiri di luar DPR dan DPD, yang memiliki kedudukan sejajar dengan kedua lembaga perwakilan itu, tidak dapat dikatakan sebagai wadah dari kedua lembaga tersebut. Indonesia dengan memiliki tiga macam lembaga perwakilan itu, maka sistem lembaga perwakilan yang dianut adalah sistem threecameral bukan bicameral. Dengan begitu menurut UUD Negara RI Tahun 1945 (hasil perubahan) sistem lembaga perwakilan yang dianut adalah sistem threecameral dan ketiga macam badan perwakilan tersebut, yaitu MPR, DPR, dan DPD.

c. Tugas dan wewenang MPR Setelah Perubahan UUD 1945

Salah satu alasan perlunya diadakan perubahan terhadap UUD 1945 adalah karena kekuasaan tertinggi itu di tangan MPR dan adanya kekuasaan yang sangat besar pada Presiden sehingga prinsip checks and balances tidak dapat dijalankan. Perubahan UUD 1945 itu diantara mempunyai tujuan untuk menyempurnakan aturan dasar mengenai tatanan negara, kedaulatan rakyat dan penegasan pembagian kekuasaan pemerintahan.

Untuk menjamin terlaksananya kedaualatan itu, maka UUD Negara RI Tahun 1945 (hasil Perubahan) mengatur pemilihan Prsiden secara langsung dan menegaskan pembagian kekuasaan yang dianut dalam UUD ini dengan sistem pemisahan kekuasaan (seperation of power), bukan lagi dengan sistem pembagian kekuasaan (distribution of power). Hal itu dimaksudkan untuk menjamin terlaksananya prinsip checks and balances sehingga antar lembaga negara itu mempunyai kedudukan yang seimbang dan dapat saling mengawasi sehingga kedudukan lembaga-lembaga negara itu saling kuat (terutama MPR dan Presiden).

Berdasarkan hal tersebut di atas, maka sistem supremasi MPR sudah tidak ada lagi. Sedangkan mengenai pemilihan Presiden secara langsung yang diatur dalam perubahan UUD 1945 itu berimplikasi terhadap tugas dan wewenang MPR. Tugas dan wewenang MPR dalam UUD Negara RI Tahun 1945 (hasil perubahan) diatur dalam Pasal 3 yang berbunyi:

(1) Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah dan menetapkan UndangUndang Dasar.

(2) Majelis Permusyawaratan Rakyat melantik Presiden dan/ atau Wakil Presiden.

(3) Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dapat memberhentikan Presiden dan/ atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UndangUndang Dasar.

Selain itu tugas dan wewenang MPR juga diatur Pada pasal 8 ayat (2) dan ayat (3). Adapun bunyi dari pasal tersebut adalah:

(1) Dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden, selambat-lambatnya Dalam waktu enam puluh hari, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyelenggarakan sidang untuk memilih Wakil Presiden dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden.

(2) Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, pelaksana tugas kepresidenan adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Pertahanan secara bersama. Selambat-lambatnya tigapuluh hari setelah itu, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyelenggarakan sidang untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya, sampai akhir masa jabatannya.

Dari pasal 3 dan pasal 8 ayat (2) dan ayat (3) tersebut dapat dilihat secara jelas tugas dan wewenang MPR yang meliputi:

a) Mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar (pasal 3 ayat (1));

b) Melantik Presiden dan/atauWakil Presiden (pasal 3 ayat (2));

c) Memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatanya menurut UUD (pasal 3 ayat (3));

d) Memilih Wakil Presiden dari dua calon yang diusulkan Presiden dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden (pasal 8 ayat (2));

e) Memilih Presiden dan Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya sampai berakhir masa jabatanya, jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatanya secara bersamaan (pasal 8 ayat (3)).

Menurut UUD Negara RI Tahun 1945 (hasil perubahan) MPR tidak lagi menetapkan garis-garis besar haluan negara dan tidak berwenang memilih dan mengangkat presiden. Hubungan MPR terhadap Presiden dan kaitannya pemilihan hanya sebatas mempunyai wewenang untuk melantik Presiden dan Wakil Presiden yang dipilih langsung oleh rakyat. Sedangkan penghapusan wewenang MPR menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) itu sejalan dengan perubahan sistem hubungan antara MPR dengan Presiden. Menurut UUD Negara RI Tahun 1945 (hasil perubahan) Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat (direct popular vote), yang meniadakan hubungan tanggung jawab Presiden kepada MPR. Dengan begitu GBHN sebagai pengukur pertanggungjawaban Presiden tidak diperlukan lagi.

Ad. a) Mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar

Wewenang MPR untuk mengubah dan menetapkan UUD ini diatur secara lebih tegas, karena sebelum perubahan UUD 1945 wewenang untuk mengubah UUD dasar itu diatur secara implisit yang diinterprestasikan dari pasal 3 tentang wewenang menetapkan UUD dan pasal 37 tentang mekanisme perubahan UUD. Menurut UUD Negara RI Tahun 1945 (hasil perubahan) wewenang MPR untuk mengubah dan menetapkan UUD dirumuskan dalam satu ayat, yaitu pasal 3 ayat (1). Perumusan mengenai wewenang MPR untuk mengubah UUD yang diatur secara tegas dalam UUD Negara RI Tahun 1945 itu dimaksudkan untuk memberikan fungsi konstitusi yang penuh kepada lembaga ini.

Pasal 3 ayat (1) yang berbunyi: “Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah dan menetapkan UndangUndang Dasar”. Rumusan yang demikian, mempunyai makna bahwa wewenang untuk menetapkan UUD merupakan tindakan yuridis sebagai tindak lanjut setelah dilakukan perubahan terhadap UUD 1945. Wewenang menetapkan UUD ini hanya mempunyai makna tunggal yaitu merupakan tindak lanjut dari wewenang mengubah, tidak lagi mempunyai makna menetapkan UUD dasar untuk mengatasi sifat kesementaraannya.

Sebagai konsekuensi wewenang mengubah dan menetapkan UUD yang diatur dalam UUD Negara RI Tahun 1945, maka dalam UUD ini juga diatur mengenai mekanisme perubahan terhadap UUD. Mekanisme perubahan terhadap UUD Negara RI Tahun 1945 diatur dalam Pasal 37. Adapun mekanisme yang diatur dalam pasal 37 adalah sebagai berikut:

(1) Usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar dapat diagendakan dalam sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat apabila diajukan oleh sekurang-kurangnya 1/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

(2) Setiap usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar diajukan secara tertulis dan ditunjukkan dengan jelas bagian yang diusulkan untuk diubah beserta alasannya.

(3) Untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar, sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat dihadiri sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

(4) Putusan untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar dilakukan dengan persetujuan sekurang-kurangnya lima puluh persen ditambah satu anggota dari seluruh anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

(5) Khusus mengenai bentuk negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.

Dari mekainsme yang diatur dalam pasal 37 tersebut dapat dilihat bahwa UUD Negara RI Tahun 1945 juga mempunyai sifat yang flexible karena dapat diubah oleh MPR, tidak harus dengan referendum. Prosedur perubahannya pun tidak begitu sulit, hanya harus dihadiri sekurang-kurangnya 2/3 dari seluruh MPR dan harus disetujui sekurang-kurangnya 50% ditambah satu anggota MPR. Namun, saja ada beberapa hal yang secara tegas tidak dapat dilakukan perubahan, yaitu terhadap pembukaan UUD 1945 dan terhadap bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pembukaan UUD 1945 yang merupakan dasar kaidah hukum yang fundamental memuat dasar filosofis dan dasar normatif yang mendasari seluruh pasal-pasal dalam UUD 1945. Pembukaan UUD 1945 juga mengandung staatsidee (ideologi) berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia, maka jika pembukaan UUD 1945 itu diubah, berarti sama hal membubarkan Negara Indonesia. Sedangkan mengenai bentuk negara kesatuan yang tidak dapat dilakukan perubahan, karena hal itu sesuai dengan jiwa dan kepribadian bangsa Indonesia untuk hidup bersatu dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Ad. b) Melantik Presiden dan/ atauWakil Presiden

Menurut ketentuan UUD Negara RI tahun 1945 (hasil perubahan) Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat (Pasal 6A). Sehingga wewenang MPR untuk memilih dan mengangkat Presiden dan/atau Wakil Presiden sudah tidak ada lagi. Karena dipilih secara langsung oleh rakyat, maka Presiden juga tidak lagi bertanggung jawab kepada MPR, namun langsung bertanggung jawab kepada pemilihnya yaitu rakyat. Sejalan dengan itu, maka wewenang MPR untuk menetapkan GBHN sebagai bentuk pertanggungjawaban Presiden kepada MPR juga telah dihapus.

Penghapusan terhadap wewenang MPR untuk menetapkan GBHN sebagai bahan pengukur pertanggungjawaban Presiden, terkait dengan sistem hubungan antara Presiden dengan MPR, dimana Presiden harus tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR, merupakan suatu langkah untuk menegaskan sistem pemerintahan yang dianut menurut UUD Negara RI Tahun 1945 yaitu sistem Presidensiil. Presiden yang harus tunduk dan betanggung jawab kepada MPR (parlemen) merupakan salah satu ciri dalam sistem parlemen, yang hal ini menunjukan kedudukan eksekutif lebih lemah dari pada parlemen, padahal dalam sistem presidensiil itu kedudukan eksekutif dan legislatif itu harus sama-sama kuat. Di satu sisi Presiden selain sebagai Kepala Negara sekaligus sebagai Kepala Pemerintahan merupakan satu ciri dalam sistem pemerintahan presidensiil, sehingga dalam keadaan yang demikian tidak dapat dikatakan Indonesia itu menganut sistem pemerintahan presidensiil, akan tetapi dikatakan sebagai sistem presidensiil yang semu/tidak murni (quasi presidensiil) atau juga bisa disebut “quasi parlementer” dan adapula yang mengatakan sistem supremasi MPR. Namun setelah Peubahan UUD 1945 sistem pemerintahan presidensiil itu dianut secara murni atau utuh, karena Presiden dipilih langsung oleh rakyat sehingga ia tidak lagi tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR, akan tetapi betanggung jawab langsung kepada pemilihnya yaitu rakyat.

Hubungan antara Presiden dan/atau Wakil Presiden dengan MPR yang masih ada adalah hanya sebatas bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden terpilih itu sebelum memangku jabatannya bersumpah menurut agamanya, atau berjanji dengan sungguh-sungguh di hadapan Majelis Permusyawaratan Rakyat atau Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 9 ayat (1)). Lebih lanjut Pasal 9 ayat (2) mengatur dalam hal MPR dan DPR tidak sedang bersidang, Presiden dan/ atau Wakil Presiden terpilih bersumpah atau berjanji dihadapan Pimpinan MPR disaksikan pimpinan Mahkamah Agung. Dalam hal ini berarti MPR menjalankan fungsi perwakilan, yaitu menjadi wakil seluruh rakyat Indonesia untuk menjadi saksi sekaligus mengambil sumpah dan janji Presiden dan Wakil Presiden terpilih bahwa ia akan memenuhi kewajibannya sesuai UUD dan segala undang-undang serta peraturannya dengan selurus-lurusnya.

Ad. c) Memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatanya menurut UUD

Meskipun wewenang MPR untuk menetapkan GBHN sebagai suatu bahan untuk menilai kebijakan yang ditempuh pemerintah , yang dari wewenang itu juga muncul wewenang lain yaitu mencabut mandat dan memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden apabila Majelis dalam Sidang Istimewa MPR yang diminta DPR, menilai bahwa Presiden dengan sungguh-sungguh melanggar haluan negara dan/atau UUD 1945 itu sudah tidak ada lagi. Namun dalam keadaan tertentu Majelis juga masih mempunyai wewenang untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatanya menurut UUD (Pasal 3 ayat (3)). Ketentuan itu sejalan dengan Pasal 7A yang menyatakan:

“Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden”.

Jadi apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden, maka MPR mempunyai wewenang untuk memberhentikan Presiden dan/ atau Wakil Presiden atas usul DPR. Wewenang ini merupakan suatu tindak lanjut dari fungsi pengawasan yang dipegang oleh DPR. Sehingga secara langsung MPR juga melaksanakan fungsi pengawasan, yaitu berhak mengambil tindakan nyata untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dari jabatannya sebagai konsekuensi pelanggaran yang dilakukannya.

Mengenai mekanisme pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden secara konstitusional diatur dalam pasal 7B UUD Negara RI Tahun 1945 yang dapat dijabarkan sebagai berikut:

a. Menurut Pasal 7A ayat (1) Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.

b. Kemudian menurut Pasal 7B ayat (3) jika ingin memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden maka DPR harus bersidang yang dihadiri sekurang-kurangnya 2/3 dari semua anggota DPR dan sekurang-kurangnya 2/3 yang hadir menyetujuinya. (proses politik)

c. Selanjutnya kesimpulan DPR itu disampaikan kepada Mahkamah Konstitusi. Mahkamah Konstitusi wajib memeriksa, mengadili, dan memutus dengan seadil-adilnya terhadap pendapat DPR tersebut paling lama 90 hari setelah permintaan DPR itu diterima Mahkamah Konstitusi (Pasal 7B ayat (4)). (proses hukum)

d. Jika Mahkmah Konstitusi memutuskan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden benar-benar telah terbukti melakukan perbuatan tercela, apalagi melanggar hukum, seperti dituduhkan DPR maka DPR segera bersidang untuk menyampaikan kepada MPR (Pasal 7B ayat (5)).

e. Majelis Permusyawaratan Rakyat wajib menyelenggarakan sidang untuk memutuskan usul Dewan Perwakilan Rakyat tersebut paling lambat tiga puluh hari sejak Majelis Permusyawaratan Rakyat menerima usul tersebut (Pasal 7B ayat (6)). (proses politik)

f. MPR dapat memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden jika dalam sidang untuk itu dihadiri sekurang-kurangnya ¾ dari seluruh anggota MPR dan sekurang-kurangnya 2/3 yang hadir menyetujui usul pembehentian itu (Pasal 7B ayat (7)).

Terkait dengan hal tersebut diatas, Pasal 24C ayat (2) mengatur bahwa: “Mahkamah Konstitusi wajib memberikan putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut UndangUndang Dasar”. Pasal tersebut menegaskan bahwa Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan untuk melibatkan diri dalam proses pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagai proses hukum yang harus dilalui terlebih dulu.

Berdasarkan Pasal 7B dan Pasal 24C ayat (2) tersebut, mekanisme atau proses pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden di Indonesia menganut sistem gabungan yaitu melalui mekanisme politik dan mekanisme hukum. Proses pemberhentian itu dimulai dari arena politik di DPR yang berpendapat Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran, selanjutnya kasus pelanggaran itu dibawa ke arena yuridis yaitu di Mahkamah Konstitusi untuk di putus. Setelah Makamah Konstitusi memutuskan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah terbukti bersalah, maka kembali ke arena politik yaitu dibawa ke sidang MPR untuk diputuskan. Ditangan MPR lah sebagai arena politik keputusan pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden itu ditentukan.

Ad. d)Memilih Wakil Presiden dari dua calon yang diusulkan Presiden dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden

Sistem pemilihan Presiden dan/atau wakil Presiden yang dipilih secara langsung oleh rakyat, seperti yang diatur dalam Pasal 6 ayat (2), tidak menghapus fungsi perwakilan MPR secara keseluruhan, terutama terkait dengan tugasnya memilih Wakil Presiden. Dalam keadaan tertentu MPR masih menjalankan fungsi perwakilan untuk memilih Wakil Presiden seperti diatur dalam Pasal 8 ayat (2) yang menyatakan: “Dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden, selambat-lambatnya dalam waktu enam puluh hari, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyelenggarakan sidang untuk memilih Wakil Presiden dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden”. Jadi dalam hal terjadi kekosongan Wakil presiden, MPR masih mempunyai wewenang untuk memilih Wakil Presiden yang diusulkan oleh Presiden untuk mengatasi kekosongan jabatan tersebut.

Dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden, Presiden berhak mengusulkan dua calon Wakil Presiden. Kekosongan itu bisa terjadi karena Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, dan tidak dapat melakukan kewajibannya (Bagir Manan, 2003: 93). Ini berarti jika Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, dan tidak dapat melakukan kewajibannya, Wakil Presiden itu tidak dipilih secara langsung oleh rakyat, karena hanya diusulkan oleh Presiden dan dipilih oleh MPR sehingga hal itu dirasa tidak mencerminkan demokrasi. Hal itu mungkin dikarenakan Wakil Presiden merupakan jabatan yang bertugas mendampingi Presiden, maka ia harus dapat bekerjasama dengan Presiden dalam menjalankan pemerintahan. Selain itu, sepertinya tidak mungkin diadakan pemilihan umum hanya untuk memilih seorang Wakil Presiden saja, karena pada dasarnya Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan calon melalui pemilihan secara langsung.

Sebagaimana dijelaskan Bagir Manan, calon Wakil Presiden untuk mengisi kekosongan diajukan oleh Presiden. Jalan pikiran dari penuyusunan ketentuan ini adalah untuk menjamin kerja sama antara Presiden dan Wakil Presiden baru. Pernahkah terpikirkan, bahaya yang lebih potensial dibandingkan menjamin kerja sama Presiden dan Wakil Presiden. Presiden tidak hanya memilih calon yang dapat bekerja sama, tetapi yang akan tunduk pada kemauan Presiden belaka (Bagir Manan, 2003: 95).

Jadi dalam hal terjadi kekosongan jabatan Wakil Presiden, Presiden berhak mengusulkan dua calon Wakil Presiden. Hal itu untuk menjamin adanya kerja sama antara Presiden dengan Wakil Presiden baru, karena tanpa adanya kerja sama maka akan menganggu jalannya penyelenggaraan pemerintahan. Kemudian MPR memilih satu dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden itu. Meskipun hal itu dirasa tidak mencerminkan demokrasi, namun wewenang ini dirasa perlu untuk mengatasi terjadinya kekosongan Wakil Presiden.

Ad. e) Memilih Presiden dan Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden dalam masa jabatanya jika terjadi kekosongan secara bersamaan

Wewenang ini juga menunjukkan bahwa MPR masih melaksanakan fungsi perwakilan yang sangat kuat. Dalam terjadi kekosongan jabatan Presiden dan Wakil Presiden secara bersamaan, maka MPR berwenang untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden. Pasal 8 ayat (3) yang mengatur mengenai wewenang ini menyatakan:

“Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, pelaksana tugas kepresidenan adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Pertahanan secara bersama-sama. Selambat-lambatnya tiga puluh hari setelah itu, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyelenggarakan sidang untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya, sampai akhir masa jabatannya”.

Presiden dan Wakil Presiden yang seharusnya dipilih oleh rakyat secara langsung, namun hak yang diatur secara tegas dalam Pasal 6 ayat (2) UUD Negara RI tahun 1945 tersebut tidak dapat dilaksanakan jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatanya secara bersamaan. Untuk menyelenggarakan pemilihan umum memilih Presiden dan Wakil Presiden secara langsung memerlukan persiapan yang cukup lama, padahal kekosongan jabatan Presiden dan Wakil Presiden harus segara diisi. Sehingga konstitusi memberikan wewenang itu kepada MPR sebagai salah satu lembaga perwakilan yang dianggap lebih dapat mewakili kehendak seluruh rakyat dengan pertimbangan unsur keanggotaannya terdiri dari anggota DPR dan DPD yang lebih mencerminkan kedaulatan rakyat.

Sementara untuk mengatasi kekosongan selama belum dipilih Presiden dan Wakil Presiden baru, pelaksana tugas kepresidenan adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Pertahanan secara bersama-sama. Penunjukan ketiga menteri itu dirasa cukup untuk mewakili tugas pokok Presiden dalam urusan dalam negeri, luar negeri dan pertahanan.

Sebenarnya wewenang ini sama dengan wewenang yang diatur dalam pasal Pasal 8 ayat (2), hanya saja kasus dan mekanismenya berbeda. Wewenang yang diatur dalam Pasal 8 ayat (2) itu timbul karena terjadi kekosongan jabatan Wakil Presiden saja sedang mekanisme pengisian itu dilakukan dengan cara Presiden mengusulkan dua calon Wakil Presiden, kemudian MPR memilih satu diantara dua calon yang diajukan itu. Sedangkan wewenang yang diatur dalam pasal 8 ayat (3) itu muncul karena terjadi kekosongan Presiden dan Wakil Presiden secara bersamaan, sedangkan untuk pengisian dua jabatan itu dilakukan dengan jalan memilih dua pasangan Presiden dan Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya. Jadi MPR itu menjalankan fungsi perwakilan dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden saja dan terjadinya kekosongan jabatan Presiden dan Wakil Presiden secara bersamaan, hal itu dilakukan untuk mengatasi kekosongan jabatan tersebut yang harus segera diisi.

Dari uraian mengenai tugas dan wewenang setelah Perubahan UUD 1945 tersebut, dapat dilihat fungsi Majelis sebagai salah satu lembaga yang melaksanakan kedaulatan rakyat. Fungsi Majelis sebelum dan setelah Perubahan UUD 1945, sebenarnya adalah sama, hanya saja wewenang yang menjadi subtansi dari fungsi itu yang membedakannya. Perubahan UUD 1945 telah mengubah tugas dan wewenang MPR, sehingga fungsi MPR yang tercermin dari tugas dan wewenang dalam hal subtansinya juga berubah. Menurut UUD Negara RI Tahun 1945 (hasil perubahan) MPR untuk melaksanakan kedaulatan rakyat tetap memegang tiga fungsi, adapun ketiga fungsi itu adalah sebagai berikut:

(1) Fungsi Konstitusi

Fungsi ini tercermin dari tugas dan wewenang MPR untuk mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar (pasal 3 ayat (1)). Hal ini bertujuan untuk mengakomodir kehendak rakyat yang mungkin akan muncul sewaktu-waktu sesuai dengan perkembangan zaman. Selain itu juga untuk mengatasi kelemahan-kelemahan terhadap ketentuan-ketentuan dalam UUD Negara RI Tahun 1945 yang dirasa perlu dilakukan perbaikan atau penyempurnaan untuk menjamin penyelenggaraan negara yang demokratis serta terjaminnya HAM.

(2) Fungsi Pengawasan

Fungsi pengawasan tercermin dari tugas dan wewenang MPR untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatanya menurut UUD. Fungsi ini merupakan tindak lanjut dari fungsi pengawasan DPR, MPR berwenang mengambil keputusan terhadap usulan DPR untuk memberhentikan Presiden dan Wakil Presiden di tengah masa jabatannya setelah Mahkamah Konstitusi memeriksa, mangadili, dan memutus usulan DPR tentang usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakli Presiden. Jadi MPR berhak mengambil keputusan untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden jika MPR menilai Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran sebagai sanksi yang dapat diambil.

(3) Fungsi Perwakilan (fungsi electoral)

Fungsi perwakilan tercermin dari tugas dan wewenang MPR untuk melantik Presiden dan/atauWakil Presiden, Memilih Wakil Presiden dari dua calon yang diusulkan Presiden dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden, dan memilih Presiden dan Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya sampai berakhir masa jabatanya, jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatanya secara bersamaan.

Fungsi ini juga disebut fungsi electoral, karena dalam hal ini MPR bertugas dan berwenang memilih pejabat publik, yaitu Presiden dan Wakil Presiden. Meskipun MPR masih tetap mempunyai fungsi electoral ini tidak berarti membawa konsekuensi Presiden harus tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR, karena fungsi ini sifatnya tidak rutin hanya berlaku jika terjadi kekosongan Presiden dan Wakil Presiden secara bersamaan atau terjadi kekosongan Wakil Presiden saja sebelum habis masa jabtannya. MPR hanya menjalankan fungsi ini dalam hal terjadi kekosongan jabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden, baik terjadi karena Presiden dan/atau Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya yang harus segera diisi. Akan tetapi jika jabatan Presiden dan Wakil Presiden telah habis, maka rakyatlah yang memilih Presiden dan Wakil Presiden secara langsung melalui pemilihan umum.

Setelah melihat susunan MPR yang hanya merupakan suatu gabungan sidang antara DPR dan DPD dan fungsi MPR yang tidak ada satupun yang bersifat rutin, maka MPR itu memang lebih terlihat sebagai suatu forum (joint sesion) antara DPR dengan DPD dari pada sebagai suatu lembaga. Eksistensi MPR yang hanya baru ada ketika fungsinya itu bekerja dengan diadakannya sidang gabungan antara DPR dan DPD, keberadaan MPR dirasa kurang efektif.