oleh:
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH.[2]
Pemisahan dan Pembagian Kekuasaan
Sebagaimana umum diketahui bahwa dalam rangka demokratisasi dan pembatasan kekuasaan, dikenal adanya prinsip pemisahan kekuasaan (separtation of power). Teori yang paling populer mengenai soal ini adalah gagasan pemisahan kekuasaan negara (separation of power) yang dikembangkan oleh seorang sarjana Perancis bernama Montesquieu. Menurutnya, kekuasaan negara haruslah dipisah-pisahkan ke dalam fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif. Fungsi legislatif biasanya dikaitkan dengan peran lembaga parlemen atau ‘legislature’, fungsi eksekutif dikaitkan dengan peran pemerintah dan fungsi judikatif dengan lembaga peradilan.
Tetapi dalam praktek, teori Montesquieu ini oleh sebagian sarjana dianggap utopis. Hal ini terbukti karena kenyataan bahwa tidak satupun negara di Eropah, dan bahkan Perancis sendiri yang tidak menerapkan teori itu seperti yang semula dibayangkan oleh Montesuieu. Oleh para sarjana, negara yang dianggap paling mendekati ide Montesquieu itu hanya Amerika Serikat yang memisahkan fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif secara ketat dengan diimbangi mekanisme hubungan yang saling mengendalikan secara seimbang Jika dikaitkan dengan prinsip demokrasi atau gagasan kedaulatan rakyat, maka dalam konsep pemisahan tersebut dikembangkan pandangan bahwa kedaulatan yang ada di tangan rakyat dibagi-bagi dan dipisah-pisahkan ke dalam ketiga cabang kekuasaan negara itu secara bersamaan. Agar ketiga cabang kekuasaan itu dijamin tetap berada dalam keadaan seimbang, diatur pula mekanisme hubungan yang saling mengendalikan satu sama lain yang biasa disebut dengan prinsip ‘checks and balances’.
Dalam perkembangannya, penerapan konsep pemisahan kekuasaan itu meluas ke seluruh dunia dan menjadi paradigma tersendiri dalam pemikiran mengenai susunan organisasi negara modern. Bahkan, ketika UUD 1945 dulu dirancang dan dirumuskan, pemahaman mengenai paradigma pemikiran Montesquieu ini juga diperdebatkan di antara para anggota BPUPKI. Mr. Soepomo termasuk tokoh sangat meyakini bahwa UUD 1945 tidak perlu menganut ajaran pemisahan kekuasaan menurut pandangan Montesquieu itu. Itu sebabnya, dalam pemahaman banyak sarjana hukum kita, seringkali dikatakan bahwa UUD 1945 tidaklah menganut paham pemisahan kekuasaan (separation of power), melainkan menganut ajaran pembagian kekuasaan (division of power). Ketika Muhammad Yamin mengusulkan agar kepada Mahkamah Agung diberikan kewenangan untuk melakukan ‘judicial review’ terhadap materi UU, Seopomo menolak usulannya juga dengan menggunakan logika yang sama, yaitu bahwa UUD 1945 tidak menganut ajaran pemisahan kekuasaan, sehingga MA tidak mungkin diberikan kewenangan menguji materi UU yang merupakan produk lembaga lain.
Sebenarnya, pemisahan kekuasaan dan pembagian kekuasaan itu sama-sama merupakan konsep mengenai pemisahan kekuasaan (separation of power) yang, secara akademis, dapat dibedakan antara pengertian sempit dan pengertian luas. Dalam pengertian luas, konsep pemisahan kekuasaan (separation of power) itu juga mencakup pengertian pembagian kekuasaan yang biasa disebut dengan istilah ‘division of power’ (‘distribution of power’). Pemisahan kekuasaan merupakan konsep hubungan kekuasaan yang bersifat horizontal, sedangkan konsep pembagian kekuasaan bersifat vertikal. Secara horizontal, kekuasaan negara dapat dibagi ke dalam beberapa cabang kekuasaan yang dikaitkan dengan fungsi lembaga-lembaga negara tertentu, yaitu legislatif, eksekutif, dan judikatif. Sedangkan dalam konsep pembagian kekuasaan (distribution of power atau division of power) kekuasaan negara dibagikan secara vertikal dalam hubungan ‘atas-bawah’.
Di lingkungan negara federal seperti Amerika Serikat, istilah ‘distribution’ atau ‘division of power’ itu biasa digunakan untuk menyebut mekanisme pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dan negara bagian. Di negara yang berbentuk kesatuan (unitary state), pengaturan mengenai pembagian kewenangan antara pusat dan daerah juga disebut ‘distribution of power’ atau ‘division of power’. Oleh karena itu, secara akademis, konsep pembagian kekuasaan itu memang dapat dibedakan secara jelas dari konsep pemisahan kekuasaan dalam arti yang sempit tersebut. Keduanya tidak perlu dipertentangan satu sama lain, karena menganut hal-hal yang memang berbeda satu sama lain.
Menurut ketentuan UUD 1945 sebelum diamandemen dengan Perubahan Pertama, keseluruhan aspek kekuasaan negara dianggap terjelma secara penuh dalam peran Majelis Permusyawaratan Rakyat. Sumber kekuasaannya berasal dari rakyat yang berdaulat. Dari majelis inilah kekuasaan rakyat itu dibagikan secara vertikal ke dalam fungsi-fungsi 5 lembaga tinggi negara, yaitu lembaga kepresidenan, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Mahkamah Agung (MA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Dewan Pertimbangan Agung (DPA). Apabila kita mengkhususkan perhatian kepada fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif, maka di samping MPR, kita juga perlu membahas keberadaan lembaga-lembaga Presiden, DPR dan MA. Sementara itu, BPK lebih menyangkut fungsi ‘verifikatif/akuntatif’ yang lebih dekat dengan fungsi DPR, sedangkan DPA menyangkut fungsi ‘konsultatif’ dan ‘advisory’ yang lebih dekat ke fungsi Presiden/Wakil Presiden.
Dalam rangka pembagian fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif tersebut, sebelum diadakan perubahan pertama terhadap UUD 1945, biasa dipahami bahwa hanya fungsi kekuasaan judikatif sajalah yang tegas ditentukan bersifat mandiri dan tidak dapat dicampuri oleh cabang kekuasaan lain[3]. Sedangkan Presiden, meskipun merupakan lembaga eksekutif, juga ditentukan memiliki kekuasaan membentuk undang-undang[4], sehingga dapat dikatakan memiliki fungsi legislatif dan sekaligus fungsi eksekutif. Kenyataan inilah yang menyebabkan munculnya kesimpulan bahwa UUD 1945 tidak dapat disebut menganut ajaran pemisahan kekuasaan (separation of power) seperti yang dibayangkan oleh Montesquieu. Oleh karena itu, di masa reformasi ini, berkembang aspirasi untuk lebih membatasi kekuasaan Presiden dengan menerapkan prinsip pemisahan kekuasaan yang tegas antara fungsi legislatif dan eksekutif itu. Fungsi legislatif dikaitkan dengan fungsi parlemen, sedangkan Presiden hanya memiliki fungsi eksekutif saja. Pokok pikiran demikian inilah yang mempengaruhi jalan pikiran para anggota MPR, sehingga diadakan Perubahan Pertama UUD 1945 yang mempertegas kekuasaan DPR di bidang legislatif dengan mengubah rumusan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945. Dengan adanya perubahan itu, berarti fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif telah dipisahkan secara tegas, sehingga UUD 1945 tidak dapat lagi dikatakan tidak menganut ajaran pemisahan kekuasaan dalam arti horizontal.
Di pihak lain, cabang kekuasaan kehakiman yang berdasarkan ketentuan UUD 1945 memang ditentukan harus mandiri, makin dipertegas agar benar-benar terbebas dari pengaruh Pemerintah. Untuk mempertegas hal ini, Ketetapan MPR No.X/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan sebagai Haluan Negara telah menentukan bahwa untuk mewujudkan peradilan yang independen, bersih dan professional dengan memisahkan secara tegas antara fungsi judikatif dan eksekutif. Atas amanat Ketetapan inilah kemudian Pemerintah mengajukan Rancangan UU yang akhirnya disetujui oleh DPR-RI menjadi UU No.35 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU No.14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman.
Dengan berlakunya UU No.35/1999 inilah dualisme pembinaan peradilan yang menjadi keluhan banyak ahli hukum dihentikan dan pembinaan peradilan dikembangkan menjadi 1 atap di bawah Mahkamah Agung[5]. Selama masa, baik Orde Lama maupun Orde Baru, praktek penerapan prinsip kemandirian kekuasaan kehakiman itu, harus diakui belum pernah memperoleh momentum untuk dipraktekkan dengan sungguh-sungguh dengan tetap memperhatikan keragaman sistem hukum yang berlaku[6]. Sekarang, setelah reformasi, barulah kesempatan itu terbuka. Oleh karena itu, di masa-masa mendatang bangsa kita memiliki segala peluang yang terbuka untuk menerapkan prinsip pemisahan kekuasaan eksekutif, legislatif, dan judikatif secara tegas.
Dengan dilakukannya perubahan tersebut, maka dapat dikatakan bahwa dalam kaitannya dengan mekanisme hubungan antara lembaga tinggi negara di tingkat pusat, UUD 1945 telah resmi menganut kedua ajaran pemisahan kekuasaan (separation of power) dan ajaran pembagian kekuasaan (distribution of power) sekaligus. UUD 1945 menganut ajaran pembagian kekuasaan karena masih membertahankan keberadaan MPR sebagai lembaga tertinggi negara, penjelmaan kedaulatan rakyat. Sedangkan ajaran pemisahan kekuasaan dianut karena ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judikatif telah dipisahkan secara tegas. Namun, bersamaan dengan itu, konsep pembagian kekuasaan secara vertikal dalam hubungan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah juga dianut oleh UUD 1945. Apa yang dirumuskan dalam Pasal 18 UUD 1945 beserta Penjelasannya apabila dibandingkan dengan perdebatan dalam BPUPKI berkenaan dengan pilihan bentuk negara federal (bondsstaat) atau negara kesatuan (eenheidsstaat atau unitary state), yaitu bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia akan tersusun atas daerah-daerah yang bersifat desentralistis dan otonom, merupakan pilihan yang paling rasional bagi bangsa yang sangat majemuk ini. Akan tetapi, pada masa pemerintahan Presiden Soekarno negara kita baru berada dalam tahap ‘konsolidasi politik’, sedangkan di masa pemerintahan Presiden Soeharto kita berada dalam tahap ‘konsolidasi ekonomi’. Dalam kedua tahap itu, praktek yang terjadi justeru berkembang ke arah sentralisasi dan konsentrasi kekuasaan, bukan desentralisasi dan otonomi daerah.
Pada akhir masa pemerintahan Presiden Soeharto memang sudah mulai diupayakan mengembangkan kebijakan otonomi daerah yang luas dan bertanggungjawab. Akan tetapi, implementasi dan operasionalisasinya masih belum didukung oleh perangkat peraturan perundang-undangan yang kokoh, di samping masih sangat tipisnya kesadaran aparatur pemerintahan sendiri, terutama di tingkat pusat, untuk sungguh-sungguh mewujudkan kebijakan otonomi daerah itu. Akan tetapi, pada era reformasi, berbagai perangkat peraturan perundang-undangan mengenai hal ini telah ditetapkan. Yang utama adalah UU No.22/1999 dan UU No.25/1999, yang telah dikukuhkan pula materi pokoknya dalam naskah Perubahan UUD 1945 beserta Ketetapan MPR yang khusus berkenaan dengan kebijakan penyelenggaraan otonomi daerah ini. Dengan diterapkannya kebijakan otonomi daerah yang dituangkan dalam UU, dan dikukuhkan dalam TAP MPR dan bahkan dalam UUD, maka pembagian kekuasaan (distribution atau division of power) antara pusat dan daerah dewasa ini makin dipertegas.
Beberapa Prinsip Otonomi Daerah
Kebijakan otonomi daerah, telah diletakkan dasar-dasarnya sejak jauh sebelum terjadinya krisis nasional yang diikuti dengan gelombang reformasi besar-besaran di tanah air. Namun, perumusan kebijakan otonomi daerah itu masih bersifat setengah-setengah dan dilakukan tahap demi tahap yang sangat lamban. Setelah terjadinya reformasi yang disertai pula oleh gemlobang tuntutan ketidakpuasan masyarakat di berbagai daerah mengenai pola hubungan antara pusat dan daerah yang dirasakan tidak adil, maka tidak ada jalan lain bagi kita kecuali mempercepat pelaksanaan kebijakan otonomi daerah itu, dan bahkan dengan skala yang sangat luas yang diletakkan di atas landasan konstitusional dan operasional yang lebih radikal.
Sekarang, berdasarkan ketentuan UUD 1945 yang telah diperbarui, Ketetapan MPR dan UU, sistem pemerintahan kita telah memberikan keleluasaan yang sangat luas kepada daerah untuk menyelenggarakan otonomi daerah. Penyelenggaraan otonomi daerah menekankan pentingnya prinsip-prinsip demokrasi, peningkatan peranserta masyarakat, dan pemerataan keadilan dengan memperhitungkan berbagai aspek yang berkenaan dengan potensi dan keanekaragaman antar daerah. Pelaksanaan otonomi daerah ini dianggap sangat penting, karena tantangan perkembangan lokal, nasional, regional, dan internasional di berbagai bidang ekonomi, politik dan kebudayaan terus meningkat dan mengharuskan diselenggarakannya otonomi daerah yang luas, nyata dan bertanggungjawab kepada daerah secara proporsional. Pelaksanaan otonomi daerah itu diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumberdaya masing-masing serta perimbangan keuangan pusat dan daerah, sesuai prinsip-prinsip demokrasi, peranserta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta potensi dan keanekaragaman antar daerah.
Kebijakan nasional mengenai otonomi daerah dan pemerintahan daerah ini, telah dituangkan dalam bentuk UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang dilengkapi oleh UU No.25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Dengan ditetapkannya kedua UU ini, maka UU yang mengatur materi yang sama yang ada sebelumknya dan dianggap tidak sesuai lagi dengan perkembangan kebutuhan, dinyatakan tidak berlaku lagi. Undang-Undang yang dinyatakan tidak berlaku lagi itu adalah UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah (Lembaran Negara Tahun 1974 No. 38 dan Tambahan Lembaran Negara Tahun 1974 No.3037), UU No.5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa (LN Tahun 1979 No. 56 dan TLN Tahun 1979 No.3153), dan UU No.32 Tahun 1956 tentang Perimbangan Keuangan antara Negara dengan Daerah-daerah yang Berhak Mengurus Rumah Tangganya Sendiri (LN Tahun 1956 No.77 dan TLN Tahun 1956 No.1442).
Untuk memperkuat kebijakan otonomi daerah itu, dalam Sidang Tahunan MPR tahun 2000 telah pula ditetapkan Ketetapan MPR No.IV/MPR/2000 tentang Kebijakan dalam Penyelenggaran Otonomi Daerah yang antara lain merekomendasikan bahwa prinsip otonomi daerah itu harus dilaksanakan dengan menekankan pentingnya kemandirian dan keprakarsaan dari daerah-daerah-daerah otonom untuk menyelenggarakan otonomi daerah tanpa harus terlebih dulu menunggu petunjuk dan pengaturan dari pemerintahan pusat. Bahkan, kebijakan nasional otonomi daerah ini telah dikukuhkan pula dalam materi perubahan Pasal 18 UUD 1945. Dalam keseluruhan perangkat perundang-undangan yang mengatur kebijkan otonomi daerah itu, dapat ditemukan beberapa prinsip dasar yang dapat dijadikan paradigma pemikiran dalam menelaah mengenai berbagai kemungkinan yang akan terjadi di daerah, terutama dalam hubungannya dengan kegiatan investasi dan upaya mendorong tumbuhnya roda kegiatan ekonomi dalam masyarakat di daerah-daerah. Prinsip-prinsip dasar itu dapat disarikan sebagai berikut.
1. Otonomi, Desentralisasi Kewenangan dan Integrasi Nasional
Pada prinsipnya, kebijakan otonomi daerah dilakukan dengan mendesentralisasikan kewenangan-kewenangan yang selama ini tersentralisasi di tangan pemerintah pusat. Dalam proses desentralisasi itu, kekuasaan pemerintah pusat dialihkan dari tingkat pusat ke pemerintahan daerah sebagaimana mestinya, sehingga terwujud pergeseran kekuasaan dari pusat ke daerah kabupaten dan kota di seluruh Indonesia. Jika dalam kondisi semula arus kekuasaan pemerintahan bergerak dari daerah ke tingkat pusat, maka diidealkan bahwa sejak diterapkannya kebijakan otonomi daerah itu, arus dinamika kekuasaan akan bergerak sebaliknya, yaitu dari pusat ke daerah.
Kebijakan otonomi dan desentralisasi kewenangan ini dinilai sangat penting terutama untuk menjamin agar proses integrasi nasional dapat dipelihara dengan sebaik-baiknya. Karena dalam sistem yang berlaku sebelumnya, sangat dirasakan oleh daerah-daerah besarnya jurang ketidakadilan struktural yang tercipta dalam hubungan antara pusat dan daerah-daerah. Untuk menjamin agar perasaan diperlakukan tidak adil yang muncul di berbagai daerah seluruh Indonesia tidak makin meluas dan terus meningkat yang pada gilirannya akan sangat membahayakan integrasi nasional, maka kebijakan otonomi daerah ini dinilai mutlak harus diterapkan dalam waktu yang secepat-cepatnya sesuai dengan tingkat kesiapan daerah sendiri. Bahkan, TAP MPR tentang Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah No.IV/MPR/2000 menegaskan bahwa daerah-daerah tidak perlu menunggu petunjuk dan aturan-aturan dari pusat untuk menyelenggarakan otonomi daerah itu sebagaimana mestinya. Sebelum dikeluarkannya peraturan yang diperlukan dari pusat, pemerintahan daerah dapat menentukan sendiri pengaturan mengenai soal-soal yang bersangkutan melalui penetapan Peraturan Daerah. Setelah peraturan pusat yang dimaksud ditetapkan, barulah peraturan daerah tersebut disesuaikan sebagaimana mestinya, sekedar untuk itu memang perlu diadakan penyesuaian.
Dengan demikian, kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi kewenangan tidak hanya menyangkut pengalihan kewenangan dari atas ke bawah, tetapi pada pokoknya juga perlu diwujudkan atas dasar keprakarsaan dari bawah untuk mendorong tumbuhnya kemandirian pemerintahan daerah sendiri sebagai faktor yang menentukan keberhasilan kebijakan otonomi daerah itu. Dalam kultur masyarakat kita yang paternalistik, kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah itu tidak akan berhasil apabila tidak dibarengi dengan upaya sadar untuk membangun keprakarsaan dan kemandirian daerah sendiri.
2. Otonomi, Dekonsentrasi Kekuasaan dan Demokratisasi
Otonomi daerah kadang-kadang hanya dipahami sebagai kebijakan yang bersifat institutional belaka yang hanya dikaitkan dengan fungsi-fungsi kekuasaan organ pemerintahan. Oleh karena itu, yang menjadi perhatian hanyalah soal pengalihan kewenangan pemerintahan dari tingkat pusat ke tingkat daerah. Namun, esensi kebijakan otonomi daerah itu sebenarnya berkaitan pula dengan gelombang demokratisasi yang berkembang luas dalam kehidupan nasional bangsa kita dewasa ini.
Pada tingkat suprastruktur kenegaraan maupun dalam rangka restrukturisasi manajemen pemerintahan, kebijakan otonomi daerah itu dikembangkan seiring dengan agenda dekonsentrasi kewenangan. Jika kebijakan desentralisasi merupakan konsep pembagian kewenangan secara vertikal, maka kebijakan dekonsentrasi pada pokoknya merupakan kebijakan pembagian kewenangan birokrasi pemerintahan secara horizontal. Kedua-duanya bersifat membatasi kekuasaan dan berperan sangat penting dalam rangka menciptakan iklim kekuasaan yang makin demokratis dan berdasar atas hukum.
Oleh karena itu, kebijakan otonomi daerah itu tidak hanya perlu dilihat kaitannya dengan agenda pengalihan kewenangan dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah, tetapi juga menyangkut pengalihan kewenangan dari pemerintahan ke masyarakat. Justru inilah yang harus dilihat sebagai esensi pokok dari kebijakan otonomi daerah itu dalam arti yang sesungguhnya. Otonomi daerah berarti otonomi masyarakat di daerah-daerah yang diharapkan dapat terus tumbuh dan berkembang keprakarsaan dan kemandiriannya dalam iklim demokrasi dewasa ini.
Jika kebijakan otonomi daerah tidak dibarengi dengan peningkatan kemandirian dan keprakarsaan masyarakat di daerah-daerah sesuai tuntutan alam demokrasi, maka praktek-praktek kekuasaan yang menindas seperti yang dialami dalam sistem lama yang tersentralisasi, akan tetap muncul dalam hubungan antara pemerintahan di daerah dengan masyarakatnya. Bahkan kehawatiran bahwa sistem otonomi pemerintahan daerah itu justru dapat menimbulkan otoritarianisme pemerintahan lokal di seluruh Indonesia. Para pejabat daerah yang sebelumnya tidak memiliki banyak kewenangan dalam waktu singkat tiba-tiba mendapatkan kekuasaan dan kesempatan yang sangat besar yang dalam waktu singkat belum tentu dapat dikendalikan sebagaimana mestinya. Dalam keadaan demikian, maka sesuai dengan dalil Lord Acton bahwa ‘power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely’, timbul kehawatiran bahwa iklim penindasan dan praktek-praktek kezaliman yang anti demokrasi serta praktek-praktek pelanggaran hukum dan penyalahgunaan wewenang yang pernah terjadi di tingkat pusatn justru ikut beralih ke dalam praktek pemerintahan di daerah-daerah di seluruh Indonesia. Oleh karena itu, otonomi daerah haruslah dipahami esensinya juga mencakup pengertian otonomi masyarakat di daerah-daerah dalam berhadapan dengan pemerintahan di daerah.
4. Otonomi dan ‘Federal Arrangement’
Dalam UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, terkandung semangat perubahan yang sangat mendasar berkenaan dengan konsep pemerintahan Republik Indonesia yang bersifat federalistis. Meskipun ditegaskan bahwa organisasi pemerintahan Republik Indonesia berbentuk Negara Kesatuan (unitary), tetapi konsep dasar sistem pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah diatur menurut prinsip-prinsip federalisme. Pada umumnya dipahami bahwa dalam sistem federal, konsep kekuasaan asli atau kekuasaan sisa (residual power) berada di daerah atau bagian, sedangkan dalam sistem negara kesatuan (unitary), kekuasaan asli atau kekuasaan sisa itu berada di pusat. Dalam ketentuan Pasal 7 UU tersebut, yang ditentukan hanyalah kewenangan pusat yang mencakup urusan hubungan luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, dan urusan agama, sedangkan kewenangan berkenaan dengan urusan sisanya (lainnya) justru ditentukan berada di kabupaten/kota.
Bahkan, dalam naskah Perubahan Kedua UUD 1945, yaitu Pasal 18 ayat (8) dinyatakan: “Pemerintah pusat memberikan otonomi yang luas kepada daerah-daerah untuk melaksanakan pemerintahan masing-masing, kecuali kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan di bidang lain yang diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman yang dimiliki daerah”. Hanya saja perlu dicatat pertama bahwa dalam naskah Perubahan UUD ini digunakan perkataan “‘memberikan’ otonomi yang luas kepada daerah-daerah”. Kedua, jika dalam Pasal 7 UU No.22 Tahun 1999 tertulis ‘Pertahanan Keamanan’ tanpa koma, maka dalam Pasal 18 ayat (8) UUD 1945 digunakan koma, yaitu “pertahanan, keamanan”. Masih harus diteliti sejauhmana kedua hal ini dapat dinilai mencerminkan kekurangcermatan para anggota Badan Pekerja MPR dalam perumusan redaksi, atau memang hal itu dirumuskan dengan kesengajaan bahwa pada hakikatnya kewenangan daerah dalam rangka kebijakan otonomi daerah itu adalah pemberian pemerintah pusat kepada daerah[7], dan bahwa pengertian pertahanan dan keamanan yang berdasarkan Pasal 2 Ketetapan MPR tentang Pemisahan TNI dan POLRI No. VI/MPR/2000 memang telah dipisahkan secara tegas, merupakan urusan-urusan yang berbeda, yaitu antara peran tentara dan kepolisian[8].
Dalam Pasal 4 ayat (2) dinyatakan bahwa hubungan antara pusat dan daerah tidak lagi bersifat hirarkis. Bupati bukan lagi bawahan Gubernur, dan hubungan antara daerah propinsi dan daerah kabupaten serta kota tidak lagi bersifat subordinatif, melalinkan hanya koordinatif. Elemen hubungan kekuasaan yang bersifat horizontal ini dan ditetapkannya prinsip kekuasaan asli atau sisa yang berada di daerah kabupaten/kota merupakan ciri-ciri penting sistem federal. Karena itu, dapat dikatakan bahwa meskipun struktur organisasi pemerintahan Republik Indonesia berbentuk Negara Kesatuan, kita juga mengadopsi pengaturan-pengaturan yang dikenal sebagai ‘federal arrangement’.
Oleh karena itu, para penyelenggara negara, baik di pusat maupun di daerah-daerah sudah seharusnya menyadari hal ini, sehingga pelaksanaan otonomi daerah perlu segera diwujudkan tanpa keraguan. Pihak-pihak yang bersikap skeptis ataupun yang masih berusaha mencari formula lain sehubungan dengan gelombang separatisme di berbagai daerah, seyogyanya juga menyadari adanya pengaturan-pengaturan yang bersifat federalistis tersebut. Hanya dengan keyakinan kolektif bangsa kita mengenai besarnya skala perubahan struktural yang dimungkinkan dalam berbagai instrumen peraturan perundang-undangan yang telah ditetapkan, kita akan dapat berkonsentrasi penuh menyukseskan agenda otonomi daerah yang luas ini. Dan hanya dengan konsentrasi penuh itu pulalah kita akan dapat menyukseskan agenda otonomi daerah ini, sehingga dapat terhindar dari malapetaka yang jauh lebih buruk berupa disintegrasi kehidupan kita sebagai satu bangsa yang bersatu dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.
5. Otonomi dan Daya Jangkau Kekuasaan
Dalam kebijakan otonomi daerah itu tercakup pula konsepsi pembatasan terhadap pengertian kita tentang ‘negara’ yang secara tradisional dianggap berwenang untuk mengatur kepentingan-kepentingan umum. Dalam UU No.22 Tahun 1999 tersebut, yang dapat dianggap sebagai wilayah daya jangkau kekuasaan negara (state) hanya sampai di tingkat kecamatan. Secara akademis, organ yang berada di bawah struktur organisasi kecamatan dapat dianggap sebagai organ masyarakat, dan masyarakat desa dapat disebut sebagai ‘self governing communities’ yang otonom sifatnya. Oleh karena itu, pada pokoknya, susunan organisasi desa dapat diatur sendiri berdasarkan norma-norma hukum adat yang hidup dan berkembang dalam kesadaran hukum dan kesadaran politik masyarakat desa itu sendiri.
Secara ideal, wilayah kekuasaan pemerintahan negara tidak dapat menjangkau atau turut campur dalam urusan pemerintahan desa. Biarkanlah masyarakat desa mengatur sendiri tata pemerintahan desa mereka serta mengatur perikehidupan bersama mereka di desa sesuai dengan kebutuhan setempat. Tidak perlu diadakan penyeragaman pengaturan untuk seluruh wilayah nusantara seperti yang dipraktekkan selama ini. Prinsip ‘self governing community’ ini sejalan pula dengan perkembangan pemikiran modern dalam hubungan antara ‘state and civil society’ yang telah kita kembangkan dalam gagasan masyarakat madani.
Dalam pengembangan masyarakat madani, tidak saja masyarakat desa dikembangkan sebagai ‘self governing communities’, tetapi keterlibatan fungsi-fungsi organisasi pemerintahan secara umum dalam dinamika kegiatan masyarakat pada umumnya juga perlu dikurangi secara bertahap. Hanya fungsi-fungsi yang sudah seharusnya ditangani oleh pemerintah sajalah yang tetap harus dipertahankan wilayah yang berada dalam daya jangkau kekuasaan negara. Sedangkan hal-hal yang memang dapat dilepaskan dan dapat tumbuh berkembang sendiri dalam dinamika masyarakat, cukup diarahkan untuk menjadi bagian dari urusan bebas masyarakat sendiri.
Sudah tentu pelepasan urusan tersebut menjadi urusan masyarakat perlu dilakukan dengan cermat dan hati-hati. Pelepasan urusan dimaksudkan untuk mendorong kemandirian dan keprakarsaan masyarakat sendiri, bukan dimaksudkan untuk melepas beban dan tanggungjawab pemerintah karena didasarkan atas sikap yang tidak bertanggungjawab ataupun karena disebabkan ketidakmampuan pemerintah menjalankan tugas dan kewajiban yang dibebankan kepadanya. Pelepasan urusan juga tidak boleh dilakukan tiba-tiba tanpa perencanaan yang cermat dan persiapan sosial yang memadai yang pada gilirannya justru dapat menyebabkan kegagalan total dalam agenda penguatan sektor masyarakat secara keseluruhan.
Parlemen Indonesia: MPR, DPR, DPRD, dan ‘DPD’
‘Parlemen’ asal katanya dari perkataan bahasa Perancis, ‘parle’ yang berarti ‘to speak’ (berbicara). Fungsi utamanya adalah untuk mengawasi pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan. Dalam sejarah Eropah, lembaga ini dapat dikatakan baru terbentuk setelah terjadinya gelombang reformasi pasca revolusi yang menuntut pembatasan terhadap kekuasaan raja yang otoritarian, dzalim dan dirasakan sangat menindas kepentingan rakyat banyak. Revolusi di Perancis, di Inggeris, dan di beberapa kerajaan lainnya di Eropah seperti Jerman, Belanda, dan sebagainya, memperlihatkan gejala yang sama, yaitu sebagai hasil perjuangan rakyat yang menentang kekuasaan para Raja, dibentuklah mekanisme kelembagaan perwakilan rakyat yang disepakati dapat ikut menentukan keputusan-keputusan pemerintah yang menyangkut kepentingan rakyat banyak dan aktif mengawasi atau mengendalikan pelaksanaan keputusan-keputusan itu.
Lembaga ini dinamakan parlemen dengan keanggotaan yang bersifat perwakilan yang dipilih atau ditentukan sendiri oleh rakyat. Sebelum masa revolusi itu, lembaga semacam ini memang sudah ada. Tetapi tugas utamanya lebih tetap disebut sebagai lembaga penasehat, dan keanggotaannya ditentukan sendiri oleh raja. Di Belanda, misalnya, lembaga seperti itu pada awalnya bernama ‘Raad van Staat’ atau Dewan Negara. Akan tetapi, setelah masa revolusi yang antara lain menghasilkan pembentukan lembaga-lembaga perwakilan rakyat di berbagai negara, fungsi lembaga penasehat itu menjadi berkurang, dan perannya digantikan oleh lembaga perwakilan yang kemudian dikenal sebagai parlemen. Peran yang paling strategis diambil oleh lembaga parlemen itu pada umumnya adalah fungsi pengaturan dan fungsi pengawasan. Setelah berkembangnya teori ‘separation of power’, fungsi pengaturan itulah yang biasa dinamakan fungsi legislasi (regeling functie atau regulative function). Setelah dibuat aturan, maka atas dasar dan pedoman aturan itulah pemerintah diharapkan bekerja. Akan tetapi, jalannya pelaksanaan aturan itu di lapangan, tetap harus diawasi atau dikontrol oleh lembaga parlemen itu. Dengan demikian, kedua fungsi legislasi dan pengawasan itu berkaitan erat satu sama lain.
Pengertian parlemen itu di Indonesia dapat dikaitkan dengan keberadaan lembaga MPR, DPR, dan DPRD. Bahkan, dewasa sebagaimana terlihat dalam draf rancangan Perubahan UUD 1945, direncanakan pula nantinya akan dibentuk Dewan Perwakilan Daerah yang bersama-sama DPR akan menjadikan parlemen kita terdiri atas dua lembaga (kamar) atau yang biasa disebut parlemen bikameral. Jika DPD itu nantinya terbentuk, maka kedudukan MPR akan berubah tidak lagi sebagai lembaga tertinggi negara. Jika MPR masih akan dipertahankan, paling-paling ia berubah menjadi forum saja, yaitu forum tertinggi yang merupakan rapat gabungan antara DPR dan DPD untuk memutuskan mengenai hal-hal yang tertentu saja, seperti untuk menetapkan perubahan UUD. Namun, sebelum DPD itu terbentuk, kita masih memiliki MPR sebagai lembaga tertinggi.
Pada pokoknya, MPR itu juga merupakan bagian dari pengertian kita tentang parlemen. Apalagi, keanggotaannya terdiri atas anggota DPR ditambah Utusan Golongan dan Utusan Daerah yang nantinya akan menjadi lembaga tersendiri, yaitu DPD itu. MPR mempunyai fungsi untuk mengatur, tetapi terbatas pada hal-hal yang pokok dan mendasar, yang selama ini disepakati hanya dalam bentuk UUD, Perubahan UUD, ataupun dalam bentuk Ketetapan MPR yang dianggap sebagai dokumen hukum tersendiri di bawah UUD. Mengenai keberadaan TAP MPR sebagai dokumen hukum secara akademis juga sering dipersoalkan. Sebabnya ialah karena di mana-mana di seluruh dunia struktur perundang-undangan negara modern selalu berpuncak pada naskah UUD dan di bawahnya selalu berbentuk UU sebagai produk yang dengan tingkat keterlibatannya sendiri-sendiri melibatkan peran parlemen bersama pemerintah dengan tingkat keterlibatannya sendiri-sendiri yang diatur secara berbeda-beda antara satu negara dengan negara lain. Akan tetapi, selama MPR masih difungsikan seperti sekarang tidak dapat dihindarkan bahwa Ketetapan MPR itu harus diterima kedudukannya sebagai dokumen hukum tertinggi di bawah UUD. Inilah perbedaan antara pengertian hukum teoritis dengan hukum positif. Dari segi teori, bisa saja seorang ilmuwan hukum berpendapat bahwa kedudukan TAP MPR itu bermasalah, tetapi dalam rangka praktek penyelenggaraan negara, TAP MPR itu merupakan hukum positif yang berlaku, kini dan disini.
Selain fungsinya untuk mengatur atau menetapkan aturan untuk kepentingan umum, MPR kita juga mempunyai fungsi perwakilan untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden serta fungsi peradilan jika Presiden dinilai melanggar haluan penyelenggaraan negara. Untuk melaksanakan fungsinya itu, MPR menyelenggarakan kegiatan persidangan. Yang rutin lima tahunan disebut Sidang Umum, sedangkan yang dapat diadakan sewaktu-waktu di luar agenda rutin disebut Sidang Istimewa. Tetapi, mulai sejak Sidang Tahunan MPR tahun 2000 ini, timbul kecenderungan untuk meruntinkan fungsi MPR dalam bentuk penyelenggaraan persidangan yang disebut Sidang Tahunan. Selain itu, MPR juga menambah sendiri tugas dan kewenangannya dengan meminta laporan pelaksanaan tugas kepada setiap lembaga tinggi negara disampaikan dalam persidangan MPR. Di samping itu, meskipun masih dalam tahap perdebatan, MPR berusaha mengambil kewenangan yang seharusnya diberikan kepada Mahkamah Agung, yaitu dalam menguji materi UU (judicial review) terhadap UUD. Dengan tambahan-tambahan itu sangat mungkin MPR makin berkembang menjadi lembaga rutin, padahal pada sisi yang lain, kedudukan dan perannya sebagai lembaga tertinggi akan mengalami perubahan menjadi sekedar forum, terutama jika dikaitkan dengan penerapan ide pemilihan Presiden secara langsung dan pembentukan struktur parlemen menjadi dua kamar DPR dan DPD.
Di samping MPR, sekarang kita mempunyai lembaga DPR yang merupakan lembaga parlemen dalam arti yang sesungguhnya. Kedudukannya sederajat dengan Presiden atau Pemerintah dengan keanggotaan yang sepenuhnya dipilih melalui pemilihan umum yang diselenggarakan secara adil dan jujur berdasarkan prinsip-prinsip yang langsung, umum, bebas, dan rahasia. DPR inilah yang secara rutin menjalankan fungsi pengawasan dan fungsi legislasi dalam arti yang sebenarnya. Instrumen yang dipakai untuk menjalankan kedua fungsi itu ada dua, yaitu instrumen peraturan perundang-undangan, dan instrumen anggaran pendapatan dan belanja negara. Karena pentingnya anggaran itu, bahkan sering dikatakan bahwa DPR mempunyai tiga fungsi, yaitu fungsi legislasi, pengawasan, dan fungsi anggaran.
Untuk melaksanakan fungsi pengawasan, lembaga DPR dilengkapi dengan hak untuk meminta keterangan (interpelasi), hak untuk menyelidiki (enquette), hak pernyataan pendapat (resolusi), hak untuk memperingatkan tertulis (memorandum), dan bahkan hak untuk menuntut pertanggungjawaban (impeachment). Dalam sistem pemerintahan parlementer, ada pula istilah mosi yang biasanya dikaitkan dengan fungsi pemberian dukungan (mosi dukungan) dan pernyataan ketidakpercayaan (mosi tidak percaya) yang dapat menjatuhkan kabinet. Dalam pelaksanaan fungsi legislasi, DPR mempunyai hak/kewajiban mengajukan rancangan undang-undang, hak amandemen atau hak untuk mengubah setiap rancangan UU yang diajukan oleh pemerintah. Bahkan, DPR juga berhak menolak sama sekali rancangan UU yang diajukan oleh Pemerintah. Sedangkan dalam hubungannya dengan fungsi anggaran, DPR berhak mengajukan RAPBN, dan berhak mengubah dengan mengurangi ataupun menambah anggaran dari apa yang diajukan oleh pemerintah.
Selain hak DPR sebagai lembaga, setiap anggota DPR juga berhak untuk mengajukan pertanyaan, hak mengambil inisiatif untuk pelaksanaan hak-hak DPR tersebut di atas, dan juga hak keuangan dan hak administratif lainnya serta hak imunitas atau kekebalan hukum yang membedakannya dari warganegara biasa sesuai ketentuan hukum yang berlaku. Di samping itu, DPR juga diberi hak untuk turut serta dalam kegiatan penyelenggaraan negara dan pemerintahan, yaitu untuk turut menentukan mengenai pengangkatan orang dalam sesuatu jabatan tertentu. Ada pejabat yang harus diajukan pencalonannya oleh DPR (candidature), ada pengangkatannya harus mendapat persetujuan DPR (approval), dan ada pula yang pengangkatannya cukup mendapat pertimbangan DPR (confirmation). Hak-hak yang terakhir ini sebenarnya tidak terkait dengan fungsi pengawasan, fungsi legislasi, dan fungsi anggaran seperti dikemukakan di atas, Akan tetapi, hak-hak untuk menyarankan, menganjurkan ataupun untuk mengkonfirmasikan dan menyetujui seseorang itu dapat dikaitkan dengan fungsi tambahan DPR yang bersifat ‘co-administration’.
Keseimbangan Peran Lembaga Legislatif versus Eksekutif
Kekuasaan legislatif, selama ini tidaklah secara tegas ditentukan harus berada di tangan DPR, karena dalam Pasal 5 ayat (1) lama dinyatakan: “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR”. Memang ditentukan pula dalam Pasal 20 ayat (1) lama bahwa “Anggota DPR berhak memajukan rancangan undang-undang”. Namun, dalam naskah Perubahan Pertama UUD 1945 yang telah disahkan dalam Sidang Umum MPR pada bulan Nopember 1999 yang lalu, ketentuan Pasal 5 ayat (1) tersebut diubah menjadi: “Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR”, dan dalam Pasal 20 ayat (1) ditentukan: “DPR memegang kekuasaan membentuk UU”. Dalam ayat (2)-nya dinyatakan: “Setiap RUU dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”; dan dalam ayat (4)-nya dinyatakan: “Presiden mengesahkan RUU yang telah disetujui bersama untuk menjadi UU”.
Harus diakui bahwa adanya hak inisiatif untuk memajukan RUU tersebut, sebenarnya hanya bersifat tambahan terhadap kewenangan utama (primer). Karena itu, dalam ketentuan yang lama, hak yang dimiliki oleh DPR dibandingkan dengan kewenangan utama membentuk undang-undang yang dimiliki oleh Presiden, memang dapat dikatakan tidak seimbang. Sekurang-kurangnya, dalam bidang legislatif, dengan adanya ketentuan demikian, jelas terlihat bahwa kedudukan Presiden dan DPR itu memang tidak seimbang.
Ketidak-seimbangan itu makin jelas terlihat dalam hal pembentukan Peraturan Pemerintah sebagai pengganti UU (Perpu). Dalam ketentuan yang berlaku selama ini, Presiden diberi hak dan wewenang oleh UUD untuk menetapkan Perpu dan memberlakukannya selama 1 tahun tanpa memerlukan persetujuan DPR. Sedangkan dalam hal RUU yang diprakarsai oleh DPR telah disahkan oleh DPR, tetapi apabila Presiden tidak menyetujui RUU tersebut, maka otomatis RUU tersebut tidak dapat diberlakukan. Bahkan lebih jauh lagi, dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, selama ini ada yang disebut sebagai ‘policy rules’ (beleidregels) yang dianggap dengan sendirinya berada di tangan Presiden yang dalam praktek tercerminkan dalam kewenangannya untuk mengeluarkan Keputusan Presiden yang bersifat mandiri dalam arti tidak dalam rangka melaksanakan perintah undang-undang. Dalam praktek selama pemerintahan Orde Baru, justru jenis-jenis Keputusan Presiden yang demikian banyak sekali jumlahnya, termasuk sebagian besar di antaranya sesungguhnya memuat materi yang seharusnya dituangkan dalam bentuk UU. Gejala inilah yang biasa saya sebut sebagai gejala ‘Government by Keppres’.
Bahkan dalam praktek, cenderung banyak sekali jenis Surat Keputusan Presiden yang bersifat mandiri, yang mengatur hal-hal yang kadang-kadang seharusnya diatur dalam undang-undang. Dari ketiga kasus tersebut, makin jelas bagi kita bahwa kedudukan Presiden dalam bidang legislatif ini jauh lebih besar daripada DPR. Oleh karena itu, dapat dimengerti mengapa ketentuan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 perlu diubah menjadi rumusan seperti sekarang. Perubahan ini menggambarkan telah terjadinya pergeseran dalam penyelenggaraan kekuasaan legislatif dari Presiden ke lembaga DPR.
Di samping itu, berkenaan dengan pengertian persetujuan bersama antara DPR dan Presiden dalam pembahasan suatu RUU tersebut, juga perlu dipahami dengan tepat. Dalam Penjelasan UUD 1945, memang dapat ditemukan adanya pengertian mengenai ‘persetujuan DPR’ dan mengenai fungsi legislatif Presiden ‘bersama-sama’ DPR. Kewenangan DPR untuk memberikan persetujuan itu terhadap setiap RUU dapat saja ditafsirkan memberikan kedudukan yang lebih tinggi, lebih rendah, atau setara kepada DPR dalam berhadapan dengan Pemerintah. Akan tetapi, dalam Penjelasan UUD 1945, kedudukan DPR itu dinyatakan kuat, tetapi Presiden tidak ‘untergeornet’, tetapi ‘neben’ terhadap DPR. Oleh karena itu, pengertian ‘bersama-sama’ disitu berarti ‘kesetaraan’ dan ‘kesederajatan’.
Bagaimanakah sebenarnya bentuk pelaksanaan dari prinsip ‘persetujuan bersama’ itu dalam praktek? Apakah persetujuan bersama itu dilakukan dalam persidangan atau persetujuan itu bersifat institusional. Disetujui tidaknya suatu RUU oleh DPR, sesuai tata tertib DPR dilakukan melalui proses persidangan, bukan ditentukan begitu saja oleh pimpinan DPR. Dengan sendirinya yang dimaksud dengan istilah ‘bersama-sama’ di atas dilakukan dalam persidangan bersama-sama. Dalam proses persidangan tersebut, bisa terjadi beberapa kemungkinan. Pertama, berdasarkan mekanisme persidangan yang ada, suatu RUU diputus melalui pemungutan suara dengan mayoritas dukungan memenangkan skenario atau versi pemerintah. Kedua, putusan RUU itu justru dimbil melalui pemungutan suara yang memenangkan versi partai oposisi.
Dalam hal terjadi kemungkinan kedua, apakah dapat dikatakan bahwa RUU tersebut sudah dibuat secara bersama-sama atau apakah pengertian persetujuan bersama itu sudah terpenuhi meskipun pihak pemerintah jelas-jelas tidak menyetujuinya, tetapi kalah dalam pemungutan suara. Menurut pendapat saya, harus dibedakan antara persetujuan bersama dalam persidangan dengan persetujuan yang berkenaan dengan hak veto yang bersifat institusional. Dalam hal suatu RUU sudah disetujui dengan suara terbanyak dalam persidangan DPR dengan memenangkan suara oposisi, maka hal itu sudah dianggap sebagai persetujuan bersama. Pengertian ini harus diterima, karena dalam sistem demokrasi, proses pengambilan keputusan memang harus dihadiri bersama, tetapi keputusan yang diambil tidak berarti harus memuaskan semua pihak. Sudah sewajarnya ada ‘take and give’ dan bahkan ada yang kalah dan ada yang menang. Namun, terhadap putusan yang sudah diambil bersama itu, Presiden yang kepentingannya dikalahkan dalam persidangan masih dapat menggunakan haknya untuk tidak mengesahkan suatu RUU yang sudah diputuskan oleh DPR dengan cara tidak menandatangani untuk mengundangkan RUU tersebut.
Ketentuan seperti ini ada dimana-mana. Presiden Amerika Serikat juga diberi wewenang untuk memveto suatu UU yang sudah disetujui oleh DPR. Akan tetapi, harus juga diperhatikan bahwa hak veto ini harus pula dibatasi[9]. Tanpa pembatasan, Presiden bisa saja bertindak sewenang-wenang. Di Amerika Serikat diatur apabila suatu UU yang telah disahkan parlemen diveto oleh Presiden, maka RUU tersebut dapat dibahas lagi untuk diadakan pemungutan suara ulangan, dan jika parlemen tetap menyetujui RUU tersebut maka RUU tersebut langsung dapat menjadi UU tanpa memerlukan pengesahan oleh Presiden. Dalam hal yang terakhir ini, Presiden tinggal melaksanakan tindakan administrasi pengundangannya saja sebagaimana mestinya.
Dengan demikian, Presiden mempunyai hak sebagai pemeran utama untuk memajukan RUU, berhak memveto RUU inisiatif DPR, dan memveto RUU yang mengalahkan kepentingan pemerintahannya. Sedangkan DPR berhak mengajukan RUU atas inisiatifnya sendiri, berhak menyetujui, mengamandemen, atau tidak menolak suatu RUU, dan menolak suatu PERPU yang telah diberlakukan oleh Pemerintah. Kedua kewenangan yang diberikan oleh konstitusi kepada kedua lembaga tinggi negara ini, betapapun juga tetap saja menggambarkan bahwa di bidang legislatif, kedudukan Presiden lebih tinggi daripada DPR.
Kecenderungan Peran Parlemen: dari legislasi ke ‘controlling’
Sebenarnya fungsi legislatif itu hanyalah merupakan sebagian saja dari tugas pokok parlemen. Asal muasal terbentuknya lembaga parlemen itu dalam sejarah Eropah sebenarnya dilatar belakangi oleh kebutuhan untuk mengawasi dan mengendalikan pelaksanaan tugas-tugas pemerintah. Bahkan istilah parlemen itu sendiri berasal dari kata Perancis ‘parle’ yang berarti ‘to speak’, berbicara. Artinya, yang lebih diutamakan dari parlemen itu pada dasarnya adalah fungsi ‘controlling’, bukan ‘legislation’. Bahkan, meskipun secara formil fungsi legislatif itu ditentukan dalam konstitusi sebagai fungsi pokok parlemen, tetapi dalam prakteknya justru fungsi legislatif itu tetap tidak efektif untuk menggambarkan adanya kesetaraan derajat antara pemerintah dan parlemen.
Sebagai contoh kita dapat melihat apa yang terjadi di negara-negara yang diidealkan mempraktekkan sistem demokrasi seperti Amerika Serikat dan Perancis. Baik dalam Konstitusi Perancis maupun Amerika Serikat jelas ditentukan bahwa kekuasaan legislatif itu berada di tangan parlemen[10]. Akan tetapi, dalam prakteknya, justru hal itu tidak mudah dilakukan. Sebagai contoh selama tahun 1970-an dan 1980-an, sekitar 95 persen Rancangan Undang-Undang (RUU) yang dibahas di parlemen Perancis justru berasal dari inisiatif Pemerintah, bukan inisiatif parlemen. Sedangkan Rancangan UU yang berasal dari inisiatif parlemen hanya berjumlah 5 persen. Malah 3 persen di antaranya diprakarsai oleh partai pemerintah dan hanya 2 persen yang diprakarsai oleh partai oposisi, itupun untuk hal-hal yang tidak strategis. Dengan demikian, praktis ketentuan yang mengidealkan peran parlemen di bidang legislatif itu terbukti hanya bersifat formalitas belaka[11]. Di Amerika Serikat lain lagi, meskipun banyak Rancangan UU berasal dari parlemen sendiri, tetapi Presiden tetap diberi hak veto sebagai senjata penting untuk menolak mengesahkan suatu RUU yang telah disetujui dalam persidangan parlemen. Selain Presiden bahkan para Gubernur di negara-negara bagian 80 persen di antaranya juga dilengkapi dengan hak veto ini.
Para Presiden Amerika Serikat makin lama makin sering menggunakan hak veto itu. Selama abad ke-19, hak veto cenderung digunakan lebih sering dibandingkan dengan abad sebelumnya. Yang peling di antaranya adalah Presiden Grover Cleveland. Selama masa pemerintahan yang panjang di bawah kepemimpinan Presiden Franklin D. Roosevelt, hak veto ini digunakan sebanyak 631 kali, tetapi dalam masa yang jauh lebih singkat, Presiden Truman menggunakannya 250 kali, Presiden Eisenhower 181 kali. Pada abad ke-20, penggunaan hak veto itu meningkat lebih sering lagi. Menurut William J. Keete dan Morris S. Ogul, hal ini disebabkan oleh 3 faktor, yaitu: (1) meningkatnya permasalahan yang dihadapi sebagai akibat perkembangan industrialisasi, urbanisasi, dan krisis Internsional, (2) meningkatnya harapan dan kebutuhan publik akan tindakan pemerintah, (3) meluasnya lingkup dan intensitas konflik politik[12].
Selama periode tahun 1889 - 1968, tercatat 14 orang Presiden Amerika Serikat dengan rata-rata jumlah RUU yang diveto sebanyak 2,5%. Presiden Truman dapat dikatakan paling banyak, yaitu 3,7% dari semua RUU yang diajukan kepadanya[13]. Dari segi prosentasenya memang dapat dikatakan sedikit. Akan tetapi, angka nominalnya cukup besar sebagaimana dikemukakan di atas. Malahan, di beberapa negara bagian, hak veto yang juga digunakan oleh Gubernur ada pula yang tercatat sangat tinggi, misalnya, di negara bagian New York antara tahun 1927 - 1951, tercatat sebanyak 26%, sedangkan di Pennsylvania antara tahun 1939 - 1946 tercatat 10,5%[14].
Besarnya kekuasaan Presiden untuk menggunakan senjatanya dalam memveto pengesahan suatu RUU yang telah disetujui oleh parlemen diiringi pula oleh kecenderungan untuk mengajukan sendiri inisiatif perancangan Undang-Undang oleh pihak pemerintah. Kecenderungan ini terus meningkat selama abad ke-20 dan memberikan pembenaran bahwa penekanan pada kekuasaan legislatif yang dikaitkan dengan fungsi parlemen itu, praktis hanya bersifat proforma. Mengapa hal ini terjadi? Boleh jadi hal ini disebabkan oleh kenyataan bahwa memang pihak pemerintahlah yang sesungguh paling mengetahui mengenai kebutuhan untuk membuat suatu peraturan perundang-undangan, karena birokrasi pemerintah paling banyak menguasai informasi dan expertise yang diperlukan untuk itu. Oleh karena itu, dalam perspektif hubungan antara parlemen dengan pemerintah di masa yang akan datang, berkembang pemikiran untuk lebih mengutamakan fungsi kontrol untuk menjamin terjadinya proses ‘checks and balances’ daripada menekankan fungsi legislasi yang harus dipisahkan secara kaku berdasarkan prinsip ‘separation of power’[15].
Harus diakui bahwa pada hakikatnya, prinsip ‘separation of power’ itu memang dapat menjamin pembatasan kekuasaan. Akan tetapi, untuk menyerahkan tugas legislasi sepenuhnya kepada DPR tidak realistis, karena legislasi itu sebagian terbesar lebih bersifat teknis yang membutuhkan peran pemerintah. Bahkan dewasa ini, makin disadari bahwa kekuasaan untuk membuat undang-undang cenderung terus berkembang semakin teknis sifatnya, sedangkan fungsi pengawasan dan pengendalian yang lebih bersifat politis cenderung dianggap makin penting dalam upaya membangun citra parlemen yang efektif untuk menggambarkan kesederajatannya dengan pihak pemerintah. Karena itu, dalam kaitannya dengan pengaturan soal ini menurut UUD 1945, sebenarnya, ketentuan Pasal 5 ayat (1) yang lama dapat dikatakan sudah tepat, tinggal lagi meningkatkan fungsi kontrol atau pengawasan DPR terhadap pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan.
Akan tetapi, sekarang para wakil rakyat sudah menentukan bahwa lembaga legislatif itu adalah DPR, sedangkan pemerintah hanya pelaksana (eksekutif), sebagaimana tercermin dalam Perubahan Pertama UUD 1945. Dalam rumusan Pasal 5 ayat (1) yang lama jelas ditentukan bahwa Presidenlah yang memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR, meskipun ditentukan pula bahwa DPR mempunyai hak usul inisiatif untuk memajukan RUU. Tetapi, dalam rumusan Pasal 5 ayat (1) yang baru ditegaskan: “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR”, dan secara terbalik, dalam Pasal 20 ayat (1) dinyatakan: “DPR memegang kekuasaan membentuk UU”.[16] Artinya, pemegang utama (primer) kekuasaan legislatif untuk membentuk undang-undang itu adalah DPR, sedangkan Presiden hanyalah pemegang kekuasaan sekunder.
Perubahan tersebut membawa implikasi terjadinya pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR yang berdampak sangat prinsipil. Dapat dikatakan bahwa semangat yang terkandung di dalam perubahan itu adalah untuk memastikan dianutnya prinsip pemisahan yang tegas antara kekuasaan legislatif dan eksekutif dalam hubungan antara parlemen dan pemerintah. Dalam rumusan Pasal 20 ayat (2) memang ditegaskan bahwa tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan bersama antara Presiden dan DPR. Akan tetapi, persetujuan itu sebagaimana dikemukakan di atas, haruslah dilakukan melalui proses persidangan. Dalam sistem demokrasi, bisa saja terjadi bahwa meskipun pihak Pemerintah berbeda pendapatnya dengan kekuatan oposisi di parlemen, namun putusan akhir dalam pembahasan suatu RUU, justru dimenangkan oleh kelompok oposisi. Dalam hal demikian, Presiden dihadapkan pada pilihan mengesahkan atau tidak mengesahkan RUU tersebut. Sudah tentu, Presiden berhak untuk menolak mengesahkan RUU tersebut, dan hak inilah yang biasa disebut sebagai hak veto Presiden sebagaimana diuraikan di atas.
Lembaga Legislatif di Daerah
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dibentuk, baik di daerah propinsi maupun di daerah kabupaten dan kota. Pada umumnya, lembaga perwakilan rakyat ini dipahami sebagai lembaga yang menjalankan kekuasaan legilsatif, dan karena itu biasa disebut dengan lembaga legilsatif di daerah. Akan tetapi, sebenarnya haruslah dicatat bahwa fungsi legislatif di daerah, tidaklah sepenuhnya berada di tangan DPRD seperti fungsi DPR-RI dalam hubungan dengan Presiden. Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 20 ayat (1) juncto Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 hasil Perubahan Pertama. Pasal 20 ayat (1) UUD 1945, DPR ditentukan memegang kekuasaan membentuk UU, dan dalam Pasal 5 ayat (1) dinyatakan bahwa Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR. Sedangkan kewenangan untuk menetapkan Peraturan Daerah (Perda), baik daerah propinsi maupun kabupaten/kota, tetap berada di tangan Gubernur dan Bupati/Walikota dengan persetujuan DPRD sebagaimana ketentuan mengenai pembentukan UU di tingkat Pusat dalam UUD 1945 sebelum diamandemen. Karena itu, dapat dikatakan bahwa Gubernur dan Bupati/Walikota tetap merupakan pemegang kekuasaan eksekutif dan sekaligus legislatif, meskipun pelaksanaan fungsi legislatif itu harus dilakukan dengan persetujuan DPRD yang merupakan lembaga pengontrol terhadap kekuasaan pemerintahan di daerah.
Oleh karena itu, sesungguhnya, DPRD lebih berfungsi sebagai lembaga pengontrol terhadap kekuasaan pemerintah daerah daripada sebagai lembaga legislatif dalam arti yang sebenarnya. Namun dalam kenyataan sehari-hari, lembaga DPRD itu biasa disebut sebagai lembaga legislatif. Memang benar, seperti halnya pengaturan mengenai fungsi DPR-RI menurut ketentuan UUD 1945 sebelum diamandemen, lembaga perwakilan rakyat ini berhak mengajukan usul inisiatif perancangan produk hukum. Menurut ketentuan UUD 1945 yang lama, DPR berhak memajukan usul inisiatif perancangan UU. Demikian pula DPRD, baik di daerah propinsi maupun daerah kabupaten/kota, berdasarkan ketentuan UU No.22/1999, berhak mengajukan rancangan Peraturan Daerah kepada Gubernur. Namun, hak inisiatif ini sebenarnya tidaklah menyebabkan kedudukan DPRD menjadi pemegang kekuasaan legislatif yang utama. Pemegang kekuasaan utama di bidang ini tetap ada di tangan pemerintah, dalam hal ini Gubernur atau Bupati/Walikota.
Oleh karena itu, fungsi utama DPRD adalah untuk mengontrol jalannya pemerintahan di daerah, sedangkan berkenaan dengan fungsi legislatif, posisi DPRD bukanlah aktor yang dominan. Pemegang kekuasaan yang dominan di bidang legislatif itu tetap Gubernur atau Bupati/Walikota. Bahkan dalam UU No.22/1999 Gubernur dan Bupati/Walikota diwajibkan mengajukan rancangan Peraturan Daerah dan menetapkannya menjadi Peraturan Daerah dengan persetujuan DPRD. Artinya, DPRD itu hanya bertindak sebagai lembaga pengendali atau pengontrol yang dapat menyetujui atau bahkan menolak sama sekali ataupun menyetujui dengan perubahan-perubahan tertentu, dan sekali-sekali dapat mengajukan usul inisiatif sendiri mengajukan rancangan Peraturan Daerah.
Kepala Desa dan Parlemen Desa
Salah satu materi penting yang diatur dalam UU No.22/1999 adalah soal keberadaan organisasi pemerintahan desa yang dalam UU tersebut ditegaskan terdiri atas Kepala Desa dan Lembaga Perwakilan Rakyat Desa. Sebagaimana dikemukakan di atas, semangat yang terkandung dalam UU No.22/1999 menentukan keberadaan desa sebagai ‘self governing community’ yang bersifat otonom atau mandiri. Bahkan dapat dikatakan bahwa daya jangkau organisasi negara secara struktural hanya sampai pada tingkat kecamatan, sedangkan di bawah kecamatan dianggap sebagai wilayah otonom yang diserahkan pengaturan dan pembinaannya kepada dinamika yang hidup dalam masyarakat sendiri secara otonom. Semangat demikian ini telah dikukuhkan pula dalam perubahan UUD 1945 yang memberikan peluang untuk tumbuh dan berkembangnya hukum adat yang hidup dalam masyarakat.
Karena itu, tradisi pemerintahan desa seperti yang hidup di Sumatera Barat, misalnya, yang dikenal dengan nama ‘sistem pemerintahan nagari’ dapat dihidupkan kembali penataannya sebagaimana mestinya. Saya sendiri telah menyampaikan berbagai masukan kepada Gubernur Sumatera Barat berkenaan dengan persiapan-persiapan yang menyangkut hal itu, termasuk dalam rangka penyusunan rancangan Peraturan Daerah berkenaan dengan soal ‘pemerintahan nagari’. Demikian pula dengan sistem marga di Sumatera Selatan ataupun sistem pemerintahan desa di daerah-daerah lain dapat dikembangkan secara beragam sesuai tradisi budaya masing-masing dan perkembangan kebutuhan yang ada setempat-setempat. Dengan diakuinya keragaman itu, maka baik bentuk, nama maupun fungsi organisasi pemerintah desa dan badan perwakilan rakyat desa dapat beragam dari satu desa ke desa lain, ataupun daerah satu daerah ke daerah lain. Bahkan materi hukum adat yang ditetapkan berlakunya dapat pula beragam dari satu daerah ke daerah lain. Keragaman sistem keorganisasian dan sistem perundangan setempat-setempat itu dapat ditampung dengan mengukuhkan peranan Peraturan Desa yang ditentukan dan ditetapkan oleh Kepala Desa dengan persetujuan badan perwakilan desa. Oleh karena itu, penting bagi setiap daerah untuk mengatur mekanisme pembuatan Peraturan Desa tersebut sebagai pedoman kerja legislatif di desa-desa.
Parlemen Bukan Lembaga Teknis, Tetapi Lembaga Politik
Dari uraian di atas dapat kita mengerti bahwa sebenarnya, lembaga parlemen itu adalah lembaga politik, dan karena itu pertama-tama haruslah dipahami sebagai lembaga politik. Sifatnya sebagai lembaga politik itu tercermin dalam fungsinya untuk mengawasi jalannya pemerintahan, sedangkan fungsi legislasi lebih berkaitan dengan sifat-sifat teknis yang banyak membutuhkan prasyarat-prasyarat dan dukungan-dukungan yang terknis pula. Sebagai lembaga politik, prasyarat pokok untuk menjadi anggota parlemen itu adalah kepercayaan rakyat, bukan prasyarat keahlian yang lebih bersifat teknis daripada politis. Meskipun seseorang bergelar Prof. Dr. jika yang bersangkutan tidak dipercaya oleh rakyat, ia tidak bisa menjadi anggota parlemen. Tetapi, sebaliknya, meskipun seseorang tidak tamat sekolah dasar, tetapi ia mendapat kepercayaan dari rakyat, maka yang bersangkutan paling ‘legitimate’ untuk menjadi anggota parlemen.
Oleh karena itu, makin rendah tingkatan palrmen itu makin harus dipahami bahwa DPR itu adalah lembaga politik, dan karena itu tidak perlu dinilai dari kacamata teknis. Sebab ada kemungkinan bahwa tingkat pendidikan rata-rata anggota DPR Pusat lebih tinggi daripada tingkat pendidikan anggota DPRD propinsi yang juga lebih tinggi daripada tingkat pendidikan rata-rata anggota DPRD kabupaten/kota. Jika DPR dan DPRD dilihat sebagai lembaga politik, sudah tentu kenyataan tersebut harus bisa diterima sebagai kenyataan. Oleh karena itu, perubahan yang terjadi di tingkat pusat dalam pengaturan mengenai kewenangan melakukan perancangan UU dari Presiden ke DPR tidak perlu diikuti di tingkat propinsi dan kabupaten/kota. Jika di pusat, kekuasaan membentuk UU berada di tangan DPR sebagaimana hasil Perubahan Pertama UUD 1945, maka di daerah propinsi dan kabupaten/kota, kewenangan menetapkan Peraturan Daerah masih ditentukan oleh Gubernur dan Bupati/Walikota, asalkan untuk itu perlu mendapat persetujuan lebih dulu dari DPRD setempat. Sesuai fungsinya sebagai lembaga pengawasan politik yang kedudukannya sederajat dengan pemerintah setempat, maka DPRD juga diberi hak untuk melakukan amandemen dan apabila perlu menolak sama sekali rancangan yang diajukan oleh pemerintah itu. Bahkan DPRD juga diberi hak untuk mengambil inisiatif sendiri guna merancang dan mengajukan rancangan sendiri kepada pemerintah (Gubenur atau Bupati/Walikota).
Dengan demikian, saya menyarankan kepada semua anggota DPRD propinsi, kabupaten dan kota di seluruh Indonesia, untuk meningkatkan perannya sebagai wakil rakyat yang secara aktif mengawasi jalannya pemerintahan di daerah masing-masing dengan sebaik-baiknya. Instrumen yang dapat digunakan untuk itu adalah segala peraturan perundang-undangan yang berlaku dan rencana anggaran yang telah ditetapkan dan disepakati bersama. Sudah tentu untuk melaksanakan fungsi-fungsi DPRD, termasuk fungsi legislasi dan fungsi anggaran, setiap anggota DPR perlu menghimpun dukungan informasi dan keahlian dari para pakar di bidangnya. Informasi dan kepakaran itu, banyak tersedia dalam masyarakat yang dapat dimanfaatkan dengan sebaik-baiknya untuk kepentingan rakyat banyak. Apabila mungkin, setiap anggota DPR juga dapat mengangkat seseorang ataupun beberapa orang asisten ahli untuk membantu pelaksanaan tugasnya. Jika belum mungkin, ada baiknya para anggota DPRD itu menjalin hubungan yang akrab dengan kalangan lembaga swadaya masyarakat, dengan tokoh-tokoh masyarakat dan mahasiswa di daerahnya masing-masing, dan bahkan dari semua kalangan seperti pengusaha, kaum cendekiawan, tokoh agama, tokoh budayawan dan seniman, dan sebagainya. Dari mereka itu, bukan saja dukungan moril yang dapat diperoleh, tetapi juga informasi dan pemahaman mengenai realitas yang hidup dalam masyarakat yang kita wakili sebagai anggota DPRD. Atas dasar semua itu, setiap anggota DPRD dapat secara mandiri menyuarakan kepentingan rakyat yang mereka wakili, sehingga rakyat pemilih dapat benar-benar merasakan adanya manfaat memberikan dukungan kepada para wakil rakyat untuk duduk menjadi anggota DPRD.
DAFTAR KEPUSTAKAAN
Asshiddiqie, Jimly, Pembangunan Hukum Nasional di Abad Globalisasi, Jakarta: Balai Pustaka, 1998.
--------------, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta: UI-Press, 1996.
--------------, “Penataan Kembali Bentuk dan Tata Urut Peraturan Perundang-Undangan Republik Indonesia”, makalah Seminar Nasional tentang Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Bandar Lampung: Sekretariat Jenderal MPR-RI dan Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 24-26 Maret, 2000.
--------------, “Reformasi Hukum Nasional”, makalah seminar Kelompok Kerja Nasional Reformasi Hukum Menuju Masyarakat Madani, Jakarta: Sekretariat Negara, 1999.
Finer, S.E., Bogdanor, Vernon, dan Rudden, Bernard, Comparing Constitutions, Oxford: Clarendon Press, 1995.
Keete, William J., and Ogul, Morris S., The American Legislative Process: Congress and the States, 4th edition, New Jersey: Prentice-Hall, 1977.
Levinson, Sanford, The Constitutional Faith, Princeton University Press, 1988.
Lubis, Solly, “Sumber Hukum Perangkat dan Peringkat Peraturan Hukum”, makalah Seminar Nasional Perubahan UUD 1945, Bandar Lampung: Sekretariat Jenderal MPR-RI dan Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 24-26 Maret, 2000.
Metz, John Carl, The President’s Veto Power, 1889-1968, Ph.D. Dissertation, University of Pittsburgh, 1971.
Republik Indonesia, Perubahan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2000.
Wolhoff, G.J., Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Republik Indonesia, Jakarta: Timun Mas, 1955.
Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Jakarta: Jajasan Prapantja, 1959.
[1] Disampaikan dalam “Lokakarya tentang Peraturan Daerah dan Budget Bagi Anggota DPRD se-Propinsi (baru) Banten” yang diselenggarakan oleh Institute for the Advancement of Strategies and Sciences (IASS), di Anyer, Banten, 2 Oktober 2000.
[2] Guru Besar Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta.
[3] Lihat Penjelasan Pasal 24 UUD 1945 yang menyatakan bahwa kekuasaan kehakiman merdeka dari pengaruh kekuasaan pemerintah.
[4] Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum diamandemen menyatakan: “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”.
[5] Ketetapan MPR No.
[6] Misalnya peradilan agama yang memiliki sejarah tersendiri dalam sistem hukum nasional, diberikan perhatian yang khusus, sehingga tidak serta merta dipindahkan pembinaannya ke lingkungan Mahkamah Agung.
[7] Perumusan kata ‘memberikan’ dalam pasal ini tidak bersifat deklaratif sebagaimana lazimnya dalam perumusan norma hukum dasar dalam konstitusi. Karena itu, jika pengertian pemberian otonomi itu ditafsirkan sebagai pemberian kewenangan kepada daerah, maka berarti konsep kekuasaan asli dibedakan dari konsep kekuasaan sisa yang merupakan ciri sistem federal seperti yang dikemukakan di atas.
[8] Konsep pertahanan-keamanan sebelum ditetapkannya Ketetapan MPR No. /MPR/2000 dilaksanakan secara bersamaan oleh TNI dan POLRI. Ketika UU No.22/1999 disahkan, organisasi TNI dan POLRI juga belum terpisah dalam satu kesatuan ABRI. Karena itu, dapat saja timbul penafsiran bahwa terhadap gagasan untuk melakukan desentralisasi fungsi kepolisian sebagai penegak hukum dan keamanan serta ketertiban masyarakat dapat saja dikembangkan, meskipun fungsi pertahanan-keamanan oleh TNI tetap merupakan urusan pemerintah pusat. Tetapi, setelah ditetapkannya Perubahan Kedua UUD 1945, dimana perkataan ‘pertahanan, keamanan’ dipisahkan dengan koma, maka baik fungsi pertahanan oleh TNI maupun urusan keamanan oleh POLRI ditentukan mutlak sebagai kewenangan pemerintah pusat.
[9] Adanya hak veto ini biasa diatur dalam sistem yang menganut prinsip pemisahan kekuasaan, karena dianggap dapat dijadikan senjata yang efektif untuk meng’counter’ atau menghadapi kekuatan lembaga lain dalam rangka hubungan saling mengendalikan.
[10] Dalam Pasal 34 Konstitusi Perancis, misalnya, dinyatakan bahwa “Legislation is enacted by Parliament”. Dalam pasal ini juga ditentukan secara terperinci ruang lingkungan isi dan hal-hal yang harus diatur dalam undang-undang. Lihat S.E. Finer, Vernon Bogdanor dan Bernard Rudden, Comparing Constitutions, Clarendon Press, Oxford, 1995, hal. 223.
[11] Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Parlemen dan Pemerintah dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, UI-Press, Jakarta, 1996.
[12] William J. Keete and Morris S. Ogul, The American Legislative Process: Congress and the States, 4th edition, Prentice-Hall, New Jersey, 1977, hal.366.
[13] John Carl Metz, The President’s Veto Power, 1889-1968, Disertasi Ph.D., University of Pittsburgh, 1971, hal. 413-414.
[14] Samuel R. Solomon, “The Governor as Legislator”, National Municipal Review, XL (November 1951), hal. 515, juga dalam M. Nelson McGeary, “The Governor’s Veto in Pennsylvania”, American Political Science Review, XLI (October 1947), hal. 942. Lih. William J.Keete and Morris S. Ogul, Op.Cit.
[15] Jimly Asshiddiqie, Op.Cit.
[16] Republik Indonesia, Naskah Perubahan UUD Republik Indonesia Tahun 1945, Sekretariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, 2000.
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH.[2]
Pemisahan dan Pembagian Kekuasaan
Sebagaimana umum diketahui bahwa dalam rangka demokratisasi dan pembatasan kekuasaan, dikenal adanya prinsip pemisahan kekuasaan (separtation of power). Teori yang paling populer mengenai soal ini adalah gagasan pemisahan kekuasaan negara (separation of power) yang dikembangkan oleh seorang sarjana Perancis bernama Montesquieu. Menurutnya, kekuasaan negara haruslah dipisah-pisahkan ke dalam fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif. Fungsi legislatif biasanya dikaitkan dengan peran lembaga parlemen atau ‘legislature’, fungsi eksekutif dikaitkan dengan peran pemerintah dan fungsi judikatif dengan lembaga peradilan.
Tetapi dalam praktek, teori Montesquieu ini oleh sebagian sarjana dianggap utopis. Hal ini terbukti karena kenyataan bahwa tidak satupun negara di Eropah, dan bahkan Perancis sendiri yang tidak menerapkan teori itu seperti yang semula dibayangkan oleh Montesuieu. Oleh para sarjana, negara yang dianggap paling mendekati ide Montesquieu itu hanya Amerika Serikat yang memisahkan fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif secara ketat dengan diimbangi mekanisme hubungan yang saling mengendalikan secara seimbang Jika dikaitkan dengan prinsip demokrasi atau gagasan kedaulatan rakyat, maka dalam konsep pemisahan tersebut dikembangkan pandangan bahwa kedaulatan yang ada di tangan rakyat dibagi-bagi dan dipisah-pisahkan ke dalam ketiga cabang kekuasaan negara itu secara bersamaan. Agar ketiga cabang kekuasaan itu dijamin tetap berada dalam keadaan seimbang, diatur pula mekanisme hubungan yang saling mengendalikan satu sama lain yang biasa disebut dengan prinsip ‘checks and balances’.
Dalam perkembangannya, penerapan konsep pemisahan kekuasaan itu meluas ke seluruh dunia dan menjadi paradigma tersendiri dalam pemikiran mengenai susunan organisasi negara modern. Bahkan, ketika UUD 1945 dulu dirancang dan dirumuskan, pemahaman mengenai paradigma pemikiran Montesquieu ini juga diperdebatkan di antara para anggota BPUPKI. Mr. Soepomo termasuk tokoh sangat meyakini bahwa UUD 1945 tidak perlu menganut ajaran pemisahan kekuasaan menurut pandangan Montesquieu itu. Itu sebabnya, dalam pemahaman banyak sarjana hukum kita, seringkali dikatakan bahwa UUD 1945 tidaklah menganut paham pemisahan kekuasaan (separation of power), melainkan menganut ajaran pembagian kekuasaan (division of power). Ketika Muhammad Yamin mengusulkan agar kepada Mahkamah Agung diberikan kewenangan untuk melakukan ‘judicial review’ terhadap materi UU, Seopomo menolak usulannya juga dengan menggunakan logika yang sama, yaitu bahwa UUD 1945 tidak menganut ajaran pemisahan kekuasaan, sehingga MA tidak mungkin diberikan kewenangan menguji materi UU yang merupakan produk lembaga lain.
Sebenarnya, pemisahan kekuasaan dan pembagian kekuasaan itu sama-sama merupakan konsep mengenai pemisahan kekuasaan (separation of power) yang, secara akademis, dapat dibedakan antara pengertian sempit dan pengertian luas. Dalam pengertian luas, konsep pemisahan kekuasaan (separation of power) itu juga mencakup pengertian pembagian kekuasaan yang biasa disebut dengan istilah ‘division of power’ (‘distribution of power’). Pemisahan kekuasaan merupakan konsep hubungan kekuasaan yang bersifat horizontal, sedangkan konsep pembagian kekuasaan bersifat vertikal. Secara horizontal, kekuasaan negara dapat dibagi ke dalam beberapa cabang kekuasaan yang dikaitkan dengan fungsi lembaga-lembaga negara tertentu, yaitu legislatif, eksekutif, dan judikatif. Sedangkan dalam konsep pembagian kekuasaan (distribution of power atau division of power) kekuasaan negara dibagikan secara vertikal dalam hubungan ‘atas-bawah’.
Di lingkungan negara federal seperti Amerika Serikat, istilah ‘distribution’ atau ‘division of power’ itu biasa digunakan untuk menyebut mekanisme pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dan negara bagian. Di negara yang berbentuk kesatuan (unitary state), pengaturan mengenai pembagian kewenangan antara pusat dan daerah juga disebut ‘distribution of power’ atau ‘division of power’. Oleh karena itu, secara akademis, konsep pembagian kekuasaan itu memang dapat dibedakan secara jelas dari konsep pemisahan kekuasaan dalam arti yang sempit tersebut. Keduanya tidak perlu dipertentangan satu sama lain, karena menganut hal-hal yang memang berbeda satu sama lain.
Menurut ketentuan UUD 1945 sebelum diamandemen dengan Perubahan Pertama, keseluruhan aspek kekuasaan negara dianggap terjelma secara penuh dalam peran Majelis Permusyawaratan Rakyat. Sumber kekuasaannya berasal dari rakyat yang berdaulat. Dari majelis inilah kekuasaan rakyat itu dibagikan secara vertikal ke dalam fungsi-fungsi 5 lembaga tinggi negara, yaitu lembaga kepresidenan, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Mahkamah Agung (MA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Dewan Pertimbangan Agung (DPA). Apabila kita mengkhususkan perhatian kepada fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif, maka di samping MPR, kita juga perlu membahas keberadaan lembaga-lembaga Presiden, DPR dan MA. Sementara itu, BPK lebih menyangkut fungsi ‘verifikatif/akuntatif’ yang lebih dekat dengan fungsi DPR, sedangkan DPA menyangkut fungsi ‘konsultatif’ dan ‘advisory’ yang lebih dekat ke fungsi Presiden/Wakil Presiden.
Dalam rangka pembagian fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif tersebut, sebelum diadakan perubahan pertama terhadap UUD 1945, biasa dipahami bahwa hanya fungsi kekuasaan judikatif sajalah yang tegas ditentukan bersifat mandiri dan tidak dapat dicampuri oleh cabang kekuasaan lain[3]. Sedangkan Presiden, meskipun merupakan lembaga eksekutif, juga ditentukan memiliki kekuasaan membentuk undang-undang[4], sehingga dapat dikatakan memiliki fungsi legislatif dan sekaligus fungsi eksekutif. Kenyataan inilah yang menyebabkan munculnya kesimpulan bahwa UUD 1945 tidak dapat disebut menganut ajaran pemisahan kekuasaan (separation of power) seperti yang dibayangkan oleh Montesquieu. Oleh karena itu, di masa reformasi ini, berkembang aspirasi untuk lebih membatasi kekuasaan Presiden dengan menerapkan prinsip pemisahan kekuasaan yang tegas antara fungsi legislatif dan eksekutif itu. Fungsi legislatif dikaitkan dengan fungsi parlemen, sedangkan Presiden hanya memiliki fungsi eksekutif saja. Pokok pikiran demikian inilah yang mempengaruhi jalan pikiran para anggota MPR, sehingga diadakan Perubahan Pertama UUD 1945 yang mempertegas kekuasaan DPR di bidang legislatif dengan mengubah rumusan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945. Dengan adanya perubahan itu, berarti fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif telah dipisahkan secara tegas, sehingga UUD 1945 tidak dapat lagi dikatakan tidak menganut ajaran pemisahan kekuasaan dalam arti horizontal.
Di pihak lain, cabang kekuasaan kehakiman yang berdasarkan ketentuan UUD 1945 memang ditentukan harus mandiri, makin dipertegas agar benar-benar terbebas dari pengaruh Pemerintah. Untuk mempertegas hal ini, Ketetapan MPR No.X/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan sebagai Haluan Negara telah menentukan bahwa untuk mewujudkan peradilan yang independen, bersih dan professional dengan memisahkan secara tegas antara fungsi judikatif dan eksekutif. Atas amanat Ketetapan inilah kemudian Pemerintah mengajukan Rancangan UU yang akhirnya disetujui oleh DPR-RI menjadi UU No.35 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU No.14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman.
Dengan berlakunya UU No.35/1999 inilah dualisme pembinaan peradilan yang menjadi keluhan banyak ahli hukum dihentikan dan pembinaan peradilan dikembangkan menjadi 1 atap di bawah Mahkamah Agung[5]. Selama masa, baik Orde Lama maupun Orde Baru, praktek penerapan prinsip kemandirian kekuasaan kehakiman itu, harus diakui belum pernah memperoleh momentum untuk dipraktekkan dengan sungguh-sungguh dengan tetap memperhatikan keragaman sistem hukum yang berlaku[6]. Sekarang, setelah reformasi, barulah kesempatan itu terbuka. Oleh karena itu, di masa-masa mendatang bangsa kita memiliki segala peluang yang terbuka untuk menerapkan prinsip pemisahan kekuasaan eksekutif, legislatif, dan judikatif secara tegas.
Dengan dilakukannya perubahan tersebut, maka dapat dikatakan bahwa dalam kaitannya dengan mekanisme hubungan antara lembaga tinggi negara di tingkat pusat, UUD 1945 telah resmi menganut kedua ajaran pemisahan kekuasaan (separation of power) dan ajaran pembagian kekuasaan (distribution of power) sekaligus. UUD 1945 menganut ajaran pembagian kekuasaan karena masih membertahankan keberadaan MPR sebagai lembaga tertinggi negara, penjelmaan kedaulatan rakyat. Sedangkan ajaran pemisahan kekuasaan dianut karena ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judikatif telah dipisahkan secara tegas. Namun, bersamaan dengan itu, konsep pembagian kekuasaan secara vertikal dalam hubungan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah juga dianut oleh UUD 1945. Apa yang dirumuskan dalam Pasal 18 UUD 1945 beserta Penjelasannya apabila dibandingkan dengan perdebatan dalam BPUPKI berkenaan dengan pilihan bentuk negara federal (bondsstaat) atau negara kesatuan (eenheidsstaat atau unitary state), yaitu bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia akan tersusun atas daerah-daerah yang bersifat desentralistis dan otonom, merupakan pilihan yang paling rasional bagi bangsa yang sangat majemuk ini. Akan tetapi, pada masa pemerintahan Presiden Soekarno negara kita baru berada dalam tahap ‘konsolidasi politik’, sedangkan di masa pemerintahan Presiden Soeharto kita berada dalam tahap ‘konsolidasi ekonomi’. Dalam kedua tahap itu, praktek yang terjadi justeru berkembang ke arah sentralisasi dan konsentrasi kekuasaan, bukan desentralisasi dan otonomi daerah.
Pada akhir masa pemerintahan Presiden Soeharto memang sudah mulai diupayakan mengembangkan kebijakan otonomi daerah yang luas dan bertanggungjawab. Akan tetapi, implementasi dan operasionalisasinya masih belum didukung oleh perangkat peraturan perundang-undangan yang kokoh, di samping masih sangat tipisnya kesadaran aparatur pemerintahan sendiri, terutama di tingkat pusat, untuk sungguh-sungguh mewujudkan kebijakan otonomi daerah itu. Akan tetapi, pada era reformasi, berbagai perangkat peraturan perundang-undangan mengenai hal ini telah ditetapkan. Yang utama adalah UU No.22/1999 dan UU No.25/1999, yang telah dikukuhkan pula materi pokoknya dalam naskah Perubahan UUD 1945 beserta Ketetapan MPR yang khusus berkenaan dengan kebijakan penyelenggaraan otonomi daerah ini. Dengan diterapkannya kebijakan otonomi daerah yang dituangkan dalam UU, dan dikukuhkan dalam TAP MPR dan bahkan dalam UUD, maka pembagian kekuasaan (distribution atau division of power) antara pusat dan daerah dewasa ini makin dipertegas.
Beberapa Prinsip Otonomi Daerah
Kebijakan otonomi daerah, telah diletakkan dasar-dasarnya sejak jauh sebelum terjadinya krisis nasional yang diikuti dengan gelombang reformasi besar-besaran di tanah air. Namun, perumusan kebijakan otonomi daerah itu masih bersifat setengah-setengah dan dilakukan tahap demi tahap yang sangat lamban. Setelah terjadinya reformasi yang disertai pula oleh gemlobang tuntutan ketidakpuasan masyarakat di berbagai daerah mengenai pola hubungan antara pusat dan daerah yang dirasakan tidak adil, maka tidak ada jalan lain bagi kita kecuali mempercepat pelaksanaan kebijakan otonomi daerah itu, dan bahkan dengan skala yang sangat luas yang diletakkan di atas landasan konstitusional dan operasional yang lebih radikal.
Sekarang, berdasarkan ketentuan UUD 1945 yang telah diperbarui, Ketetapan MPR dan UU, sistem pemerintahan kita telah memberikan keleluasaan yang sangat luas kepada daerah untuk menyelenggarakan otonomi daerah. Penyelenggaraan otonomi daerah menekankan pentingnya prinsip-prinsip demokrasi, peningkatan peranserta masyarakat, dan pemerataan keadilan dengan memperhitungkan berbagai aspek yang berkenaan dengan potensi dan keanekaragaman antar daerah. Pelaksanaan otonomi daerah ini dianggap sangat penting, karena tantangan perkembangan lokal, nasional, regional, dan internasional di berbagai bidang ekonomi, politik dan kebudayaan terus meningkat dan mengharuskan diselenggarakannya otonomi daerah yang luas, nyata dan bertanggungjawab kepada daerah secara proporsional. Pelaksanaan otonomi daerah itu diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumberdaya masing-masing serta perimbangan keuangan pusat dan daerah, sesuai prinsip-prinsip demokrasi, peranserta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta potensi dan keanekaragaman antar daerah.
Kebijakan nasional mengenai otonomi daerah dan pemerintahan daerah ini, telah dituangkan dalam bentuk UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang dilengkapi oleh UU No.25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Dengan ditetapkannya kedua UU ini, maka UU yang mengatur materi yang sama yang ada sebelumknya dan dianggap tidak sesuai lagi dengan perkembangan kebutuhan, dinyatakan tidak berlaku lagi. Undang-Undang yang dinyatakan tidak berlaku lagi itu adalah UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah (Lembaran Negara Tahun 1974 No. 38 dan Tambahan Lembaran Negara Tahun 1974 No.3037), UU No.5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa (LN Tahun 1979 No. 56 dan TLN Tahun 1979 No.3153), dan UU No.32 Tahun 1956 tentang Perimbangan Keuangan antara Negara dengan Daerah-daerah yang Berhak Mengurus Rumah Tangganya Sendiri (LN Tahun 1956 No.77 dan TLN Tahun 1956 No.1442).
Untuk memperkuat kebijakan otonomi daerah itu, dalam Sidang Tahunan MPR tahun 2000 telah pula ditetapkan Ketetapan MPR No.IV/MPR/2000 tentang Kebijakan dalam Penyelenggaran Otonomi Daerah yang antara lain merekomendasikan bahwa prinsip otonomi daerah itu harus dilaksanakan dengan menekankan pentingnya kemandirian dan keprakarsaan dari daerah-daerah-daerah otonom untuk menyelenggarakan otonomi daerah tanpa harus terlebih dulu menunggu petunjuk dan pengaturan dari pemerintahan pusat. Bahkan, kebijakan nasional otonomi daerah ini telah dikukuhkan pula dalam materi perubahan Pasal 18 UUD 1945. Dalam keseluruhan perangkat perundang-undangan yang mengatur kebijkan otonomi daerah itu, dapat ditemukan beberapa prinsip dasar yang dapat dijadikan paradigma pemikiran dalam menelaah mengenai berbagai kemungkinan yang akan terjadi di daerah, terutama dalam hubungannya dengan kegiatan investasi dan upaya mendorong tumbuhnya roda kegiatan ekonomi dalam masyarakat di daerah-daerah. Prinsip-prinsip dasar itu dapat disarikan sebagai berikut.
1. Otonomi, Desentralisasi Kewenangan dan Integrasi Nasional
Pada prinsipnya, kebijakan otonomi daerah dilakukan dengan mendesentralisasikan kewenangan-kewenangan yang selama ini tersentralisasi di tangan pemerintah pusat. Dalam proses desentralisasi itu, kekuasaan pemerintah pusat dialihkan dari tingkat pusat ke pemerintahan daerah sebagaimana mestinya, sehingga terwujud pergeseran kekuasaan dari pusat ke daerah kabupaten dan kota di seluruh Indonesia. Jika dalam kondisi semula arus kekuasaan pemerintahan bergerak dari daerah ke tingkat pusat, maka diidealkan bahwa sejak diterapkannya kebijakan otonomi daerah itu, arus dinamika kekuasaan akan bergerak sebaliknya, yaitu dari pusat ke daerah.
Kebijakan otonomi dan desentralisasi kewenangan ini dinilai sangat penting terutama untuk menjamin agar proses integrasi nasional dapat dipelihara dengan sebaik-baiknya. Karena dalam sistem yang berlaku sebelumnya, sangat dirasakan oleh daerah-daerah besarnya jurang ketidakadilan struktural yang tercipta dalam hubungan antara pusat dan daerah-daerah. Untuk menjamin agar perasaan diperlakukan tidak adil yang muncul di berbagai daerah seluruh Indonesia tidak makin meluas dan terus meningkat yang pada gilirannya akan sangat membahayakan integrasi nasional, maka kebijakan otonomi daerah ini dinilai mutlak harus diterapkan dalam waktu yang secepat-cepatnya sesuai dengan tingkat kesiapan daerah sendiri. Bahkan, TAP MPR tentang Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah No.IV/MPR/2000 menegaskan bahwa daerah-daerah tidak perlu menunggu petunjuk dan aturan-aturan dari pusat untuk menyelenggarakan otonomi daerah itu sebagaimana mestinya. Sebelum dikeluarkannya peraturan yang diperlukan dari pusat, pemerintahan daerah dapat menentukan sendiri pengaturan mengenai soal-soal yang bersangkutan melalui penetapan Peraturan Daerah. Setelah peraturan pusat yang dimaksud ditetapkan, barulah peraturan daerah tersebut disesuaikan sebagaimana mestinya, sekedar untuk itu memang perlu diadakan penyesuaian.
Dengan demikian, kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi kewenangan tidak hanya menyangkut pengalihan kewenangan dari atas ke bawah, tetapi pada pokoknya juga perlu diwujudkan atas dasar keprakarsaan dari bawah untuk mendorong tumbuhnya kemandirian pemerintahan daerah sendiri sebagai faktor yang menentukan keberhasilan kebijakan otonomi daerah itu. Dalam kultur masyarakat kita yang paternalistik, kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah itu tidak akan berhasil apabila tidak dibarengi dengan upaya sadar untuk membangun keprakarsaan dan kemandirian daerah sendiri.
2. Otonomi, Dekonsentrasi Kekuasaan dan Demokratisasi
Otonomi daerah kadang-kadang hanya dipahami sebagai kebijakan yang bersifat institutional belaka yang hanya dikaitkan dengan fungsi-fungsi kekuasaan organ pemerintahan. Oleh karena itu, yang menjadi perhatian hanyalah soal pengalihan kewenangan pemerintahan dari tingkat pusat ke tingkat daerah. Namun, esensi kebijakan otonomi daerah itu sebenarnya berkaitan pula dengan gelombang demokratisasi yang berkembang luas dalam kehidupan nasional bangsa kita dewasa ini.
Pada tingkat suprastruktur kenegaraan maupun dalam rangka restrukturisasi manajemen pemerintahan, kebijakan otonomi daerah itu dikembangkan seiring dengan agenda dekonsentrasi kewenangan. Jika kebijakan desentralisasi merupakan konsep pembagian kewenangan secara vertikal, maka kebijakan dekonsentrasi pada pokoknya merupakan kebijakan pembagian kewenangan birokrasi pemerintahan secara horizontal. Kedua-duanya bersifat membatasi kekuasaan dan berperan sangat penting dalam rangka menciptakan iklim kekuasaan yang makin demokratis dan berdasar atas hukum.
Oleh karena itu, kebijakan otonomi daerah itu tidak hanya perlu dilihat kaitannya dengan agenda pengalihan kewenangan dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah, tetapi juga menyangkut pengalihan kewenangan dari pemerintahan ke masyarakat. Justru inilah yang harus dilihat sebagai esensi pokok dari kebijakan otonomi daerah itu dalam arti yang sesungguhnya. Otonomi daerah berarti otonomi masyarakat di daerah-daerah yang diharapkan dapat terus tumbuh dan berkembang keprakarsaan dan kemandiriannya dalam iklim demokrasi dewasa ini.
Jika kebijakan otonomi daerah tidak dibarengi dengan peningkatan kemandirian dan keprakarsaan masyarakat di daerah-daerah sesuai tuntutan alam demokrasi, maka praktek-praktek kekuasaan yang menindas seperti yang dialami dalam sistem lama yang tersentralisasi, akan tetap muncul dalam hubungan antara pemerintahan di daerah dengan masyarakatnya. Bahkan kehawatiran bahwa sistem otonomi pemerintahan daerah itu justru dapat menimbulkan otoritarianisme pemerintahan lokal di seluruh Indonesia. Para pejabat daerah yang sebelumnya tidak memiliki banyak kewenangan dalam waktu singkat tiba-tiba mendapatkan kekuasaan dan kesempatan yang sangat besar yang dalam waktu singkat belum tentu dapat dikendalikan sebagaimana mestinya. Dalam keadaan demikian, maka sesuai dengan dalil Lord Acton bahwa ‘power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely’, timbul kehawatiran bahwa iklim penindasan dan praktek-praktek kezaliman yang anti demokrasi serta praktek-praktek pelanggaran hukum dan penyalahgunaan wewenang yang pernah terjadi di tingkat pusatn justru ikut beralih ke dalam praktek pemerintahan di daerah-daerah di seluruh Indonesia. Oleh karena itu, otonomi daerah haruslah dipahami esensinya juga mencakup pengertian otonomi masyarakat di daerah-daerah dalam berhadapan dengan pemerintahan di daerah.
4. Otonomi dan ‘Federal Arrangement’
Dalam UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, terkandung semangat perubahan yang sangat mendasar berkenaan dengan konsep pemerintahan Republik Indonesia yang bersifat federalistis. Meskipun ditegaskan bahwa organisasi pemerintahan Republik Indonesia berbentuk Negara Kesatuan (unitary), tetapi konsep dasar sistem pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah diatur menurut prinsip-prinsip federalisme. Pada umumnya dipahami bahwa dalam sistem federal, konsep kekuasaan asli atau kekuasaan sisa (residual power) berada di daerah atau bagian, sedangkan dalam sistem negara kesatuan (unitary), kekuasaan asli atau kekuasaan sisa itu berada di pusat. Dalam ketentuan Pasal 7 UU tersebut, yang ditentukan hanyalah kewenangan pusat yang mencakup urusan hubungan luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, dan urusan agama, sedangkan kewenangan berkenaan dengan urusan sisanya (lainnya) justru ditentukan berada di kabupaten/kota.
Bahkan, dalam naskah Perubahan Kedua UUD 1945, yaitu Pasal 18 ayat (8) dinyatakan: “Pemerintah pusat memberikan otonomi yang luas kepada daerah-daerah untuk melaksanakan pemerintahan masing-masing, kecuali kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan di bidang lain yang diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman yang dimiliki daerah”. Hanya saja perlu dicatat pertama bahwa dalam naskah Perubahan UUD ini digunakan perkataan “‘memberikan’ otonomi yang luas kepada daerah-daerah”. Kedua, jika dalam Pasal 7 UU No.22 Tahun 1999 tertulis ‘Pertahanan Keamanan’ tanpa koma, maka dalam Pasal 18 ayat (8) UUD 1945 digunakan koma, yaitu “pertahanan, keamanan”. Masih harus diteliti sejauhmana kedua hal ini dapat dinilai mencerminkan kekurangcermatan para anggota Badan Pekerja MPR dalam perumusan redaksi, atau memang hal itu dirumuskan dengan kesengajaan bahwa pada hakikatnya kewenangan daerah dalam rangka kebijakan otonomi daerah itu adalah pemberian pemerintah pusat kepada daerah[7], dan bahwa pengertian pertahanan dan keamanan yang berdasarkan Pasal 2 Ketetapan MPR tentang Pemisahan TNI dan POLRI No. VI/MPR/2000 memang telah dipisahkan secara tegas, merupakan urusan-urusan yang berbeda, yaitu antara peran tentara dan kepolisian[8].
Dalam Pasal 4 ayat (2) dinyatakan bahwa hubungan antara pusat dan daerah tidak lagi bersifat hirarkis. Bupati bukan lagi bawahan Gubernur, dan hubungan antara daerah propinsi dan daerah kabupaten serta kota tidak lagi bersifat subordinatif, melalinkan hanya koordinatif. Elemen hubungan kekuasaan yang bersifat horizontal ini dan ditetapkannya prinsip kekuasaan asli atau sisa yang berada di daerah kabupaten/kota merupakan ciri-ciri penting sistem federal. Karena itu, dapat dikatakan bahwa meskipun struktur organisasi pemerintahan Republik Indonesia berbentuk Negara Kesatuan, kita juga mengadopsi pengaturan-pengaturan yang dikenal sebagai ‘federal arrangement’.
Oleh karena itu, para penyelenggara negara, baik di pusat maupun di daerah-daerah sudah seharusnya menyadari hal ini, sehingga pelaksanaan otonomi daerah perlu segera diwujudkan tanpa keraguan. Pihak-pihak yang bersikap skeptis ataupun yang masih berusaha mencari formula lain sehubungan dengan gelombang separatisme di berbagai daerah, seyogyanya juga menyadari adanya pengaturan-pengaturan yang bersifat federalistis tersebut. Hanya dengan keyakinan kolektif bangsa kita mengenai besarnya skala perubahan struktural yang dimungkinkan dalam berbagai instrumen peraturan perundang-undangan yang telah ditetapkan, kita akan dapat berkonsentrasi penuh menyukseskan agenda otonomi daerah yang luas ini. Dan hanya dengan konsentrasi penuh itu pulalah kita akan dapat menyukseskan agenda otonomi daerah ini, sehingga dapat terhindar dari malapetaka yang jauh lebih buruk berupa disintegrasi kehidupan kita sebagai satu bangsa yang bersatu dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.
5. Otonomi dan Daya Jangkau Kekuasaan
Dalam kebijakan otonomi daerah itu tercakup pula konsepsi pembatasan terhadap pengertian kita tentang ‘negara’ yang secara tradisional dianggap berwenang untuk mengatur kepentingan-kepentingan umum. Dalam UU No.22 Tahun 1999 tersebut, yang dapat dianggap sebagai wilayah daya jangkau kekuasaan negara (state) hanya sampai di tingkat kecamatan. Secara akademis, organ yang berada di bawah struktur organisasi kecamatan dapat dianggap sebagai organ masyarakat, dan masyarakat desa dapat disebut sebagai ‘self governing communities’ yang otonom sifatnya. Oleh karena itu, pada pokoknya, susunan organisasi desa dapat diatur sendiri berdasarkan norma-norma hukum adat yang hidup dan berkembang dalam kesadaran hukum dan kesadaran politik masyarakat desa itu sendiri.
Secara ideal, wilayah kekuasaan pemerintahan negara tidak dapat menjangkau atau turut campur dalam urusan pemerintahan desa. Biarkanlah masyarakat desa mengatur sendiri tata pemerintahan desa mereka serta mengatur perikehidupan bersama mereka di desa sesuai dengan kebutuhan setempat. Tidak perlu diadakan penyeragaman pengaturan untuk seluruh wilayah nusantara seperti yang dipraktekkan selama ini. Prinsip ‘self governing community’ ini sejalan pula dengan perkembangan pemikiran modern dalam hubungan antara ‘state and civil society’ yang telah kita kembangkan dalam gagasan masyarakat madani.
Dalam pengembangan masyarakat madani, tidak saja masyarakat desa dikembangkan sebagai ‘self governing communities’, tetapi keterlibatan fungsi-fungsi organisasi pemerintahan secara umum dalam dinamika kegiatan masyarakat pada umumnya juga perlu dikurangi secara bertahap. Hanya fungsi-fungsi yang sudah seharusnya ditangani oleh pemerintah sajalah yang tetap harus dipertahankan wilayah yang berada dalam daya jangkau kekuasaan negara. Sedangkan hal-hal yang memang dapat dilepaskan dan dapat tumbuh berkembang sendiri dalam dinamika masyarakat, cukup diarahkan untuk menjadi bagian dari urusan bebas masyarakat sendiri.
Sudah tentu pelepasan urusan tersebut menjadi urusan masyarakat perlu dilakukan dengan cermat dan hati-hati. Pelepasan urusan dimaksudkan untuk mendorong kemandirian dan keprakarsaan masyarakat sendiri, bukan dimaksudkan untuk melepas beban dan tanggungjawab pemerintah karena didasarkan atas sikap yang tidak bertanggungjawab ataupun karena disebabkan ketidakmampuan pemerintah menjalankan tugas dan kewajiban yang dibebankan kepadanya. Pelepasan urusan juga tidak boleh dilakukan tiba-tiba tanpa perencanaan yang cermat dan persiapan sosial yang memadai yang pada gilirannya justru dapat menyebabkan kegagalan total dalam agenda penguatan sektor masyarakat secara keseluruhan.
Parlemen Indonesia: MPR, DPR, DPRD, dan ‘DPD’
‘Parlemen’ asal katanya dari perkataan bahasa Perancis, ‘parle’ yang berarti ‘to speak’ (berbicara). Fungsi utamanya adalah untuk mengawasi pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan. Dalam sejarah Eropah, lembaga ini dapat dikatakan baru terbentuk setelah terjadinya gelombang reformasi pasca revolusi yang menuntut pembatasan terhadap kekuasaan raja yang otoritarian, dzalim dan dirasakan sangat menindas kepentingan rakyat banyak. Revolusi di Perancis, di Inggeris, dan di beberapa kerajaan lainnya di Eropah seperti Jerman, Belanda, dan sebagainya, memperlihatkan gejala yang sama, yaitu sebagai hasil perjuangan rakyat yang menentang kekuasaan para Raja, dibentuklah mekanisme kelembagaan perwakilan rakyat yang disepakati dapat ikut menentukan keputusan-keputusan pemerintah yang menyangkut kepentingan rakyat banyak dan aktif mengawasi atau mengendalikan pelaksanaan keputusan-keputusan itu.
Lembaga ini dinamakan parlemen dengan keanggotaan yang bersifat perwakilan yang dipilih atau ditentukan sendiri oleh rakyat. Sebelum masa revolusi itu, lembaga semacam ini memang sudah ada. Tetapi tugas utamanya lebih tetap disebut sebagai lembaga penasehat, dan keanggotaannya ditentukan sendiri oleh raja. Di Belanda, misalnya, lembaga seperti itu pada awalnya bernama ‘Raad van Staat’ atau Dewan Negara. Akan tetapi, setelah masa revolusi yang antara lain menghasilkan pembentukan lembaga-lembaga perwakilan rakyat di berbagai negara, fungsi lembaga penasehat itu menjadi berkurang, dan perannya digantikan oleh lembaga perwakilan yang kemudian dikenal sebagai parlemen. Peran yang paling strategis diambil oleh lembaga parlemen itu pada umumnya adalah fungsi pengaturan dan fungsi pengawasan. Setelah berkembangnya teori ‘separation of power’, fungsi pengaturan itulah yang biasa dinamakan fungsi legislasi (regeling functie atau regulative function). Setelah dibuat aturan, maka atas dasar dan pedoman aturan itulah pemerintah diharapkan bekerja. Akan tetapi, jalannya pelaksanaan aturan itu di lapangan, tetap harus diawasi atau dikontrol oleh lembaga parlemen itu. Dengan demikian, kedua fungsi legislasi dan pengawasan itu berkaitan erat satu sama lain.
Pengertian parlemen itu di Indonesia dapat dikaitkan dengan keberadaan lembaga MPR, DPR, dan DPRD. Bahkan, dewasa sebagaimana terlihat dalam draf rancangan Perubahan UUD 1945, direncanakan pula nantinya akan dibentuk Dewan Perwakilan Daerah yang bersama-sama DPR akan menjadikan parlemen kita terdiri atas dua lembaga (kamar) atau yang biasa disebut parlemen bikameral. Jika DPD itu nantinya terbentuk, maka kedudukan MPR akan berubah tidak lagi sebagai lembaga tertinggi negara. Jika MPR masih akan dipertahankan, paling-paling ia berubah menjadi forum saja, yaitu forum tertinggi yang merupakan rapat gabungan antara DPR dan DPD untuk memutuskan mengenai hal-hal yang tertentu saja, seperti untuk menetapkan perubahan UUD. Namun, sebelum DPD itu terbentuk, kita masih memiliki MPR sebagai lembaga tertinggi.
Pada pokoknya, MPR itu juga merupakan bagian dari pengertian kita tentang parlemen. Apalagi, keanggotaannya terdiri atas anggota DPR ditambah Utusan Golongan dan Utusan Daerah yang nantinya akan menjadi lembaga tersendiri, yaitu DPD itu. MPR mempunyai fungsi untuk mengatur, tetapi terbatas pada hal-hal yang pokok dan mendasar, yang selama ini disepakati hanya dalam bentuk UUD, Perubahan UUD, ataupun dalam bentuk Ketetapan MPR yang dianggap sebagai dokumen hukum tersendiri di bawah UUD. Mengenai keberadaan TAP MPR sebagai dokumen hukum secara akademis juga sering dipersoalkan. Sebabnya ialah karena di mana-mana di seluruh dunia struktur perundang-undangan negara modern selalu berpuncak pada naskah UUD dan di bawahnya selalu berbentuk UU sebagai produk yang dengan tingkat keterlibatannya sendiri-sendiri melibatkan peran parlemen bersama pemerintah dengan tingkat keterlibatannya sendiri-sendiri yang diatur secara berbeda-beda antara satu negara dengan negara lain. Akan tetapi, selama MPR masih difungsikan seperti sekarang tidak dapat dihindarkan bahwa Ketetapan MPR itu harus diterima kedudukannya sebagai dokumen hukum tertinggi di bawah UUD. Inilah perbedaan antara pengertian hukum teoritis dengan hukum positif. Dari segi teori, bisa saja seorang ilmuwan hukum berpendapat bahwa kedudukan TAP MPR itu bermasalah, tetapi dalam rangka praktek penyelenggaraan negara, TAP MPR itu merupakan hukum positif yang berlaku, kini dan disini.
Selain fungsinya untuk mengatur atau menetapkan aturan untuk kepentingan umum, MPR kita juga mempunyai fungsi perwakilan untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden serta fungsi peradilan jika Presiden dinilai melanggar haluan penyelenggaraan negara. Untuk melaksanakan fungsinya itu, MPR menyelenggarakan kegiatan persidangan. Yang rutin lima tahunan disebut Sidang Umum, sedangkan yang dapat diadakan sewaktu-waktu di luar agenda rutin disebut Sidang Istimewa. Tetapi, mulai sejak Sidang Tahunan MPR tahun 2000 ini, timbul kecenderungan untuk meruntinkan fungsi MPR dalam bentuk penyelenggaraan persidangan yang disebut Sidang Tahunan. Selain itu, MPR juga menambah sendiri tugas dan kewenangannya dengan meminta laporan pelaksanaan tugas kepada setiap lembaga tinggi negara disampaikan dalam persidangan MPR. Di samping itu, meskipun masih dalam tahap perdebatan, MPR berusaha mengambil kewenangan yang seharusnya diberikan kepada Mahkamah Agung, yaitu dalam menguji materi UU (judicial review) terhadap UUD. Dengan tambahan-tambahan itu sangat mungkin MPR makin berkembang menjadi lembaga rutin, padahal pada sisi yang lain, kedudukan dan perannya sebagai lembaga tertinggi akan mengalami perubahan menjadi sekedar forum, terutama jika dikaitkan dengan penerapan ide pemilihan Presiden secara langsung dan pembentukan struktur parlemen menjadi dua kamar DPR dan DPD.
Di samping MPR, sekarang kita mempunyai lembaga DPR yang merupakan lembaga parlemen dalam arti yang sesungguhnya. Kedudukannya sederajat dengan Presiden atau Pemerintah dengan keanggotaan yang sepenuhnya dipilih melalui pemilihan umum yang diselenggarakan secara adil dan jujur berdasarkan prinsip-prinsip yang langsung, umum, bebas, dan rahasia. DPR inilah yang secara rutin menjalankan fungsi pengawasan dan fungsi legislasi dalam arti yang sebenarnya. Instrumen yang dipakai untuk menjalankan kedua fungsi itu ada dua, yaitu instrumen peraturan perundang-undangan, dan instrumen anggaran pendapatan dan belanja negara. Karena pentingnya anggaran itu, bahkan sering dikatakan bahwa DPR mempunyai tiga fungsi, yaitu fungsi legislasi, pengawasan, dan fungsi anggaran.
Untuk melaksanakan fungsi pengawasan, lembaga DPR dilengkapi dengan hak untuk meminta keterangan (interpelasi), hak untuk menyelidiki (enquette), hak pernyataan pendapat (resolusi), hak untuk memperingatkan tertulis (memorandum), dan bahkan hak untuk menuntut pertanggungjawaban (impeachment). Dalam sistem pemerintahan parlementer, ada pula istilah mosi yang biasanya dikaitkan dengan fungsi pemberian dukungan (mosi dukungan) dan pernyataan ketidakpercayaan (mosi tidak percaya) yang dapat menjatuhkan kabinet. Dalam pelaksanaan fungsi legislasi, DPR mempunyai hak/kewajiban mengajukan rancangan undang-undang, hak amandemen atau hak untuk mengubah setiap rancangan UU yang diajukan oleh pemerintah. Bahkan, DPR juga berhak menolak sama sekali rancangan UU yang diajukan oleh Pemerintah. Sedangkan dalam hubungannya dengan fungsi anggaran, DPR berhak mengajukan RAPBN, dan berhak mengubah dengan mengurangi ataupun menambah anggaran dari apa yang diajukan oleh pemerintah.
Selain hak DPR sebagai lembaga, setiap anggota DPR juga berhak untuk mengajukan pertanyaan, hak mengambil inisiatif untuk pelaksanaan hak-hak DPR tersebut di atas, dan juga hak keuangan dan hak administratif lainnya serta hak imunitas atau kekebalan hukum yang membedakannya dari warganegara biasa sesuai ketentuan hukum yang berlaku. Di samping itu, DPR juga diberi hak untuk turut serta dalam kegiatan penyelenggaraan negara dan pemerintahan, yaitu untuk turut menentukan mengenai pengangkatan orang dalam sesuatu jabatan tertentu. Ada pejabat yang harus diajukan pencalonannya oleh DPR (candidature), ada pengangkatannya harus mendapat persetujuan DPR (approval), dan ada pula yang pengangkatannya cukup mendapat pertimbangan DPR (confirmation). Hak-hak yang terakhir ini sebenarnya tidak terkait dengan fungsi pengawasan, fungsi legislasi, dan fungsi anggaran seperti dikemukakan di atas, Akan tetapi, hak-hak untuk menyarankan, menganjurkan ataupun untuk mengkonfirmasikan dan menyetujui seseorang itu dapat dikaitkan dengan fungsi tambahan DPR yang bersifat ‘co-administration’.
Keseimbangan Peran Lembaga Legislatif versus Eksekutif
Kekuasaan legislatif, selama ini tidaklah secara tegas ditentukan harus berada di tangan DPR, karena dalam Pasal 5 ayat (1) lama dinyatakan: “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR”. Memang ditentukan pula dalam Pasal 20 ayat (1) lama bahwa “Anggota DPR berhak memajukan rancangan undang-undang”. Namun, dalam naskah Perubahan Pertama UUD 1945 yang telah disahkan dalam Sidang Umum MPR pada bulan Nopember 1999 yang lalu, ketentuan Pasal 5 ayat (1) tersebut diubah menjadi: “Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR”, dan dalam Pasal 20 ayat (1) ditentukan: “DPR memegang kekuasaan membentuk UU”. Dalam ayat (2)-nya dinyatakan: “Setiap RUU dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”; dan dalam ayat (4)-nya dinyatakan: “Presiden mengesahkan RUU yang telah disetujui bersama untuk menjadi UU”.
Harus diakui bahwa adanya hak inisiatif untuk memajukan RUU tersebut, sebenarnya hanya bersifat tambahan terhadap kewenangan utama (primer). Karena itu, dalam ketentuan yang lama, hak yang dimiliki oleh DPR dibandingkan dengan kewenangan utama membentuk undang-undang yang dimiliki oleh Presiden, memang dapat dikatakan tidak seimbang. Sekurang-kurangnya, dalam bidang legislatif, dengan adanya ketentuan demikian, jelas terlihat bahwa kedudukan Presiden dan DPR itu memang tidak seimbang.
Ketidak-seimbangan itu makin jelas terlihat dalam hal pembentukan Peraturan Pemerintah sebagai pengganti UU (Perpu). Dalam ketentuan yang berlaku selama ini, Presiden diberi hak dan wewenang oleh UUD untuk menetapkan Perpu dan memberlakukannya selama 1 tahun tanpa memerlukan persetujuan DPR. Sedangkan dalam hal RUU yang diprakarsai oleh DPR telah disahkan oleh DPR, tetapi apabila Presiden tidak menyetujui RUU tersebut, maka otomatis RUU tersebut tidak dapat diberlakukan. Bahkan lebih jauh lagi, dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, selama ini ada yang disebut sebagai ‘policy rules’ (beleidregels) yang dianggap dengan sendirinya berada di tangan Presiden yang dalam praktek tercerminkan dalam kewenangannya untuk mengeluarkan Keputusan Presiden yang bersifat mandiri dalam arti tidak dalam rangka melaksanakan perintah undang-undang. Dalam praktek selama pemerintahan Orde Baru, justru jenis-jenis Keputusan Presiden yang demikian banyak sekali jumlahnya, termasuk sebagian besar di antaranya sesungguhnya memuat materi yang seharusnya dituangkan dalam bentuk UU. Gejala inilah yang biasa saya sebut sebagai gejala ‘Government by Keppres’.
Bahkan dalam praktek, cenderung banyak sekali jenis Surat Keputusan Presiden yang bersifat mandiri, yang mengatur hal-hal yang kadang-kadang seharusnya diatur dalam undang-undang. Dari ketiga kasus tersebut, makin jelas bagi kita bahwa kedudukan Presiden dalam bidang legislatif ini jauh lebih besar daripada DPR. Oleh karena itu, dapat dimengerti mengapa ketentuan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 perlu diubah menjadi rumusan seperti sekarang. Perubahan ini menggambarkan telah terjadinya pergeseran dalam penyelenggaraan kekuasaan legislatif dari Presiden ke lembaga DPR.
Di samping itu, berkenaan dengan pengertian persetujuan bersama antara DPR dan Presiden dalam pembahasan suatu RUU tersebut, juga perlu dipahami dengan tepat. Dalam Penjelasan UUD 1945, memang dapat ditemukan adanya pengertian mengenai ‘persetujuan DPR’ dan mengenai fungsi legislatif Presiden ‘bersama-sama’ DPR. Kewenangan DPR untuk memberikan persetujuan itu terhadap setiap RUU dapat saja ditafsirkan memberikan kedudukan yang lebih tinggi, lebih rendah, atau setara kepada DPR dalam berhadapan dengan Pemerintah. Akan tetapi, dalam Penjelasan UUD 1945, kedudukan DPR itu dinyatakan kuat, tetapi Presiden tidak ‘untergeornet’, tetapi ‘neben’ terhadap DPR. Oleh karena itu, pengertian ‘bersama-sama’ disitu berarti ‘kesetaraan’ dan ‘kesederajatan’.
Bagaimanakah sebenarnya bentuk pelaksanaan dari prinsip ‘persetujuan bersama’ itu dalam praktek? Apakah persetujuan bersama itu dilakukan dalam persidangan atau persetujuan itu bersifat institusional. Disetujui tidaknya suatu RUU oleh DPR, sesuai tata tertib DPR dilakukan melalui proses persidangan, bukan ditentukan begitu saja oleh pimpinan DPR. Dengan sendirinya yang dimaksud dengan istilah ‘bersama-sama’ di atas dilakukan dalam persidangan bersama-sama. Dalam proses persidangan tersebut, bisa terjadi beberapa kemungkinan. Pertama, berdasarkan mekanisme persidangan yang ada, suatu RUU diputus melalui pemungutan suara dengan mayoritas dukungan memenangkan skenario atau versi pemerintah. Kedua, putusan RUU itu justru dimbil melalui pemungutan suara yang memenangkan versi partai oposisi.
Dalam hal terjadi kemungkinan kedua, apakah dapat dikatakan bahwa RUU tersebut sudah dibuat secara bersama-sama atau apakah pengertian persetujuan bersama itu sudah terpenuhi meskipun pihak pemerintah jelas-jelas tidak menyetujuinya, tetapi kalah dalam pemungutan suara. Menurut pendapat saya, harus dibedakan antara persetujuan bersama dalam persidangan dengan persetujuan yang berkenaan dengan hak veto yang bersifat institusional. Dalam hal suatu RUU sudah disetujui dengan suara terbanyak dalam persidangan DPR dengan memenangkan suara oposisi, maka hal itu sudah dianggap sebagai persetujuan bersama. Pengertian ini harus diterima, karena dalam sistem demokrasi, proses pengambilan keputusan memang harus dihadiri bersama, tetapi keputusan yang diambil tidak berarti harus memuaskan semua pihak. Sudah sewajarnya ada ‘take and give’ dan bahkan ada yang kalah dan ada yang menang. Namun, terhadap putusan yang sudah diambil bersama itu, Presiden yang kepentingannya dikalahkan dalam persidangan masih dapat menggunakan haknya untuk tidak mengesahkan suatu RUU yang sudah diputuskan oleh DPR dengan cara tidak menandatangani untuk mengundangkan RUU tersebut.
Ketentuan seperti ini ada dimana-mana. Presiden Amerika Serikat juga diberi wewenang untuk memveto suatu UU yang sudah disetujui oleh DPR. Akan tetapi, harus juga diperhatikan bahwa hak veto ini harus pula dibatasi[9]. Tanpa pembatasan, Presiden bisa saja bertindak sewenang-wenang. Di Amerika Serikat diatur apabila suatu UU yang telah disahkan parlemen diveto oleh Presiden, maka RUU tersebut dapat dibahas lagi untuk diadakan pemungutan suara ulangan, dan jika parlemen tetap menyetujui RUU tersebut maka RUU tersebut langsung dapat menjadi UU tanpa memerlukan pengesahan oleh Presiden. Dalam hal yang terakhir ini, Presiden tinggal melaksanakan tindakan administrasi pengundangannya saja sebagaimana mestinya.
Dengan demikian, Presiden mempunyai hak sebagai pemeran utama untuk memajukan RUU, berhak memveto RUU inisiatif DPR, dan memveto RUU yang mengalahkan kepentingan pemerintahannya. Sedangkan DPR berhak mengajukan RUU atas inisiatifnya sendiri, berhak menyetujui, mengamandemen, atau tidak menolak suatu RUU, dan menolak suatu PERPU yang telah diberlakukan oleh Pemerintah. Kedua kewenangan yang diberikan oleh konstitusi kepada kedua lembaga tinggi negara ini, betapapun juga tetap saja menggambarkan bahwa di bidang legislatif, kedudukan Presiden lebih tinggi daripada DPR.
Kecenderungan Peran Parlemen: dari legislasi ke ‘controlling’
Sebenarnya fungsi legislatif itu hanyalah merupakan sebagian saja dari tugas pokok parlemen. Asal muasal terbentuknya lembaga parlemen itu dalam sejarah Eropah sebenarnya dilatar belakangi oleh kebutuhan untuk mengawasi dan mengendalikan pelaksanaan tugas-tugas pemerintah. Bahkan istilah parlemen itu sendiri berasal dari kata Perancis ‘parle’ yang berarti ‘to speak’, berbicara. Artinya, yang lebih diutamakan dari parlemen itu pada dasarnya adalah fungsi ‘controlling’, bukan ‘legislation’. Bahkan, meskipun secara formil fungsi legislatif itu ditentukan dalam konstitusi sebagai fungsi pokok parlemen, tetapi dalam prakteknya justru fungsi legislatif itu tetap tidak efektif untuk menggambarkan adanya kesetaraan derajat antara pemerintah dan parlemen.
Sebagai contoh kita dapat melihat apa yang terjadi di negara-negara yang diidealkan mempraktekkan sistem demokrasi seperti Amerika Serikat dan Perancis. Baik dalam Konstitusi Perancis maupun Amerika Serikat jelas ditentukan bahwa kekuasaan legislatif itu berada di tangan parlemen[10]. Akan tetapi, dalam prakteknya, justru hal itu tidak mudah dilakukan. Sebagai contoh selama tahun 1970-an dan 1980-an, sekitar 95 persen Rancangan Undang-Undang (RUU) yang dibahas di parlemen Perancis justru berasal dari inisiatif Pemerintah, bukan inisiatif parlemen. Sedangkan Rancangan UU yang berasal dari inisiatif parlemen hanya berjumlah 5 persen. Malah 3 persen di antaranya diprakarsai oleh partai pemerintah dan hanya 2 persen yang diprakarsai oleh partai oposisi, itupun untuk hal-hal yang tidak strategis. Dengan demikian, praktis ketentuan yang mengidealkan peran parlemen di bidang legislatif itu terbukti hanya bersifat formalitas belaka[11]. Di Amerika Serikat lain lagi, meskipun banyak Rancangan UU berasal dari parlemen sendiri, tetapi Presiden tetap diberi hak veto sebagai senjata penting untuk menolak mengesahkan suatu RUU yang telah disetujui dalam persidangan parlemen. Selain Presiden bahkan para Gubernur di negara-negara bagian 80 persen di antaranya juga dilengkapi dengan hak veto ini.
Para Presiden Amerika Serikat makin lama makin sering menggunakan hak veto itu. Selama abad ke-19, hak veto cenderung digunakan lebih sering dibandingkan dengan abad sebelumnya. Yang peling di antaranya adalah Presiden Grover Cleveland. Selama masa pemerintahan yang panjang di bawah kepemimpinan Presiden Franklin D. Roosevelt, hak veto ini digunakan sebanyak 631 kali, tetapi dalam masa yang jauh lebih singkat, Presiden Truman menggunakannya 250 kali, Presiden Eisenhower 181 kali. Pada abad ke-20, penggunaan hak veto itu meningkat lebih sering lagi. Menurut William J. Keete dan Morris S. Ogul, hal ini disebabkan oleh 3 faktor, yaitu: (1) meningkatnya permasalahan yang dihadapi sebagai akibat perkembangan industrialisasi, urbanisasi, dan krisis Internsional, (2) meningkatnya harapan dan kebutuhan publik akan tindakan pemerintah, (3) meluasnya lingkup dan intensitas konflik politik[12].
Selama periode tahun 1889 - 1968, tercatat 14 orang Presiden Amerika Serikat dengan rata-rata jumlah RUU yang diveto sebanyak 2,5%. Presiden Truman dapat dikatakan paling banyak, yaitu 3,7% dari semua RUU yang diajukan kepadanya[13]. Dari segi prosentasenya memang dapat dikatakan sedikit. Akan tetapi, angka nominalnya cukup besar sebagaimana dikemukakan di atas. Malahan, di beberapa negara bagian, hak veto yang juga digunakan oleh Gubernur ada pula yang tercatat sangat tinggi, misalnya, di negara bagian New York antara tahun 1927 - 1951, tercatat sebanyak 26%, sedangkan di Pennsylvania antara tahun 1939 - 1946 tercatat 10,5%[14].
Besarnya kekuasaan Presiden untuk menggunakan senjatanya dalam memveto pengesahan suatu RUU yang telah disetujui oleh parlemen diiringi pula oleh kecenderungan untuk mengajukan sendiri inisiatif perancangan Undang-Undang oleh pihak pemerintah. Kecenderungan ini terus meningkat selama abad ke-20 dan memberikan pembenaran bahwa penekanan pada kekuasaan legislatif yang dikaitkan dengan fungsi parlemen itu, praktis hanya bersifat proforma. Mengapa hal ini terjadi? Boleh jadi hal ini disebabkan oleh kenyataan bahwa memang pihak pemerintahlah yang sesungguh paling mengetahui mengenai kebutuhan untuk membuat suatu peraturan perundang-undangan, karena birokrasi pemerintah paling banyak menguasai informasi dan expertise yang diperlukan untuk itu. Oleh karena itu, dalam perspektif hubungan antara parlemen dengan pemerintah di masa yang akan datang, berkembang pemikiran untuk lebih mengutamakan fungsi kontrol untuk menjamin terjadinya proses ‘checks and balances’ daripada menekankan fungsi legislasi yang harus dipisahkan secara kaku berdasarkan prinsip ‘separation of power’[15].
Harus diakui bahwa pada hakikatnya, prinsip ‘separation of power’ itu memang dapat menjamin pembatasan kekuasaan. Akan tetapi, untuk menyerahkan tugas legislasi sepenuhnya kepada DPR tidak realistis, karena legislasi itu sebagian terbesar lebih bersifat teknis yang membutuhkan peran pemerintah. Bahkan dewasa ini, makin disadari bahwa kekuasaan untuk membuat undang-undang cenderung terus berkembang semakin teknis sifatnya, sedangkan fungsi pengawasan dan pengendalian yang lebih bersifat politis cenderung dianggap makin penting dalam upaya membangun citra parlemen yang efektif untuk menggambarkan kesederajatannya dengan pihak pemerintah. Karena itu, dalam kaitannya dengan pengaturan soal ini menurut UUD 1945, sebenarnya, ketentuan Pasal 5 ayat (1) yang lama dapat dikatakan sudah tepat, tinggal lagi meningkatkan fungsi kontrol atau pengawasan DPR terhadap pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan.
Akan tetapi, sekarang para wakil rakyat sudah menentukan bahwa lembaga legislatif itu adalah DPR, sedangkan pemerintah hanya pelaksana (eksekutif), sebagaimana tercermin dalam Perubahan Pertama UUD 1945. Dalam rumusan Pasal 5 ayat (1) yang lama jelas ditentukan bahwa Presidenlah yang memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR, meskipun ditentukan pula bahwa DPR mempunyai hak usul inisiatif untuk memajukan RUU. Tetapi, dalam rumusan Pasal 5 ayat (1) yang baru ditegaskan: “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR”, dan secara terbalik, dalam Pasal 20 ayat (1) dinyatakan: “DPR memegang kekuasaan membentuk UU”.[16] Artinya, pemegang utama (primer) kekuasaan legislatif untuk membentuk undang-undang itu adalah DPR, sedangkan Presiden hanyalah pemegang kekuasaan sekunder.
Perubahan tersebut membawa implikasi terjadinya pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR yang berdampak sangat prinsipil. Dapat dikatakan bahwa semangat yang terkandung di dalam perubahan itu adalah untuk memastikan dianutnya prinsip pemisahan yang tegas antara kekuasaan legislatif dan eksekutif dalam hubungan antara parlemen dan pemerintah. Dalam rumusan Pasal 20 ayat (2) memang ditegaskan bahwa tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan bersama antara Presiden dan DPR. Akan tetapi, persetujuan itu sebagaimana dikemukakan di atas, haruslah dilakukan melalui proses persidangan. Dalam sistem demokrasi, bisa saja terjadi bahwa meskipun pihak Pemerintah berbeda pendapatnya dengan kekuatan oposisi di parlemen, namun putusan akhir dalam pembahasan suatu RUU, justru dimenangkan oleh kelompok oposisi. Dalam hal demikian, Presiden dihadapkan pada pilihan mengesahkan atau tidak mengesahkan RUU tersebut. Sudah tentu, Presiden berhak untuk menolak mengesahkan RUU tersebut, dan hak inilah yang biasa disebut sebagai hak veto Presiden sebagaimana diuraikan di atas.
Lembaga Legislatif di Daerah
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dibentuk, baik di daerah propinsi maupun di daerah kabupaten dan kota. Pada umumnya, lembaga perwakilan rakyat ini dipahami sebagai lembaga yang menjalankan kekuasaan legilsatif, dan karena itu biasa disebut dengan lembaga legilsatif di daerah. Akan tetapi, sebenarnya haruslah dicatat bahwa fungsi legislatif di daerah, tidaklah sepenuhnya berada di tangan DPRD seperti fungsi DPR-RI dalam hubungan dengan Presiden. Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 20 ayat (1) juncto Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 hasil Perubahan Pertama. Pasal 20 ayat (1) UUD 1945, DPR ditentukan memegang kekuasaan membentuk UU, dan dalam Pasal 5 ayat (1) dinyatakan bahwa Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR. Sedangkan kewenangan untuk menetapkan Peraturan Daerah (Perda), baik daerah propinsi maupun kabupaten/kota, tetap berada di tangan Gubernur dan Bupati/Walikota dengan persetujuan DPRD sebagaimana ketentuan mengenai pembentukan UU di tingkat Pusat dalam UUD 1945 sebelum diamandemen. Karena itu, dapat dikatakan bahwa Gubernur dan Bupati/Walikota tetap merupakan pemegang kekuasaan eksekutif dan sekaligus legislatif, meskipun pelaksanaan fungsi legislatif itu harus dilakukan dengan persetujuan DPRD yang merupakan lembaga pengontrol terhadap kekuasaan pemerintahan di daerah.
Oleh karena itu, sesungguhnya, DPRD lebih berfungsi sebagai lembaga pengontrol terhadap kekuasaan pemerintah daerah daripada sebagai lembaga legislatif dalam arti yang sebenarnya. Namun dalam kenyataan sehari-hari, lembaga DPRD itu biasa disebut sebagai lembaga legislatif. Memang benar, seperti halnya pengaturan mengenai fungsi DPR-RI menurut ketentuan UUD 1945 sebelum diamandemen, lembaga perwakilan rakyat ini berhak mengajukan usul inisiatif perancangan produk hukum. Menurut ketentuan UUD 1945 yang lama, DPR berhak memajukan usul inisiatif perancangan UU. Demikian pula DPRD, baik di daerah propinsi maupun daerah kabupaten/kota, berdasarkan ketentuan UU No.22/1999, berhak mengajukan rancangan Peraturan Daerah kepada Gubernur. Namun, hak inisiatif ini sebenarnya tidaklah menyebabkan kedudukan DPRD menjadi pemegang kekuasaan legislatif yang utama. Pemegang kekuasaan utama di bidang ini tetap ada di tangan pemerintah, dalam hal ini Gubernur atau Bupati/Walikota.
Oleh karena itu, fungsi utama DPRD adalah untuk mengontrol jalannya pemerintahan di daerah, sedangkan berkenaan dengan fungsi legislatif, posisi DPRD bukanlah aktor yang dominan. Pemegang kekuasaan yang dominan di bidang legislatif itu tetap Gubernur atau Bupati/Walikota. Bahkan dalam UU No.22/1999 Gubernur dan Bupati/Walikota diwajibkan mengajukan rancangan Peraturan Daerah dan menetapkannya menjadi Peraturan Daerah dengan persetujuan DPRD. Artinya, DPRD itu hanya bertindak sebagai lembaga pengendali atau pengontrol yang dapat menyetujui atau bahkan menolak sama sekali ataupun menyetujui dengan perubahan-perubahan tertentu, dan sekali-sekali dapat mengajukan usul inisiatif sendiri mengajukan rancangan Peraturan Daerah.
Kepala Desa dan Parlemen Desa
Salah satu materi penting yang diatur dalam UU No.22/1999 adalah soal keberadaan organisasi pemerintahan desa yang dalam UU tersebut ditegaskan terdiri atas Kepala Desa dan Lembaga Perwakilan Rakyat Desa. Sebagaimana dikemukakan di atas, semangat yang terkandung dalam UU No.22/1999 menentukan keberadaan desa sebagai ‘self governing community’ yang bersifat otonom atau mandiri. Bahkan dapat dikatakan bahwa daya jangkau organisasi negara secara struktural hanya sampai pada tingkat kecamatan, sedangkan di bawah kecamatan dianggap sebagai wilayah otonom yang diserahkan pengaturan dan pembinaannya kepada dinamika yang hidup dalam masyarakat sendiri secara otonom. Semangat demikian ini telah dikukuhkan pula dalam perubahan UUD 1945 yang memberikan peluang untuk tumbuh dan berkembangnya hukum adat yang hidup dalam masyarakat.
Karena itu, tradisi pemerintahan desa seperti yang hidup di Sumatera Barat, misalnya, yang dikenal dengan nama ‘sistem pemerintahan nagari’ dapat dihidupkan kembali penataannya sebagaimana mestinya. Saya sendiri telah menyampaikan berbagai masukan kepada Gubernur Sumatera Barat berkenaan dengan persiapan-persiapan yang menyangkut hal itu, termasuk dalam rangka penyusunan rancangan Peraturan Daerah berkenaan dengan soal ‘pemerintahan nagari’. Demikian pula dengan sistem marga di Sumatera Selatan ataupun sistem pemerintahan desa di daerah-daerah lain dapat dikembangkan secara beragam sesuai tradisi budaya masing-masing dan perkembangan kebutuhan yang ada setempat-setempat. Dengan diakuinya keragaman itu, maka baik bentuk, nama maupun fungsi organisasi pemerintah desa dan badan perwakilan rakyat desa dapat beragam dari satu desa ke desa lain, ataupun daerah satu daerah ke daerah lain. Bahkan materi hukum adat yang ditetapkan berlakunya dapat pula beragam dari satu daerah ke daerah lain. Keragaman sistem keorganisasian dan sistem perundangan setempat-setempat itu dapat ditampung dengan mengukuhkan peranan Peraturan Desa yang ditentukan dan ditetapkan oleh Kepala Desa dengan persetujuan badan perwakilan desa. Oleh karena itu, penting bagi setiap daerah untuk mengatur mekanisme pembuatan Peraturan Desa tersebut sebagai pedoman kerja legislatif di desa-desa.
Parlemen Bukan Lembaga Teknis, Tetapi Lembaga Politik
Dari uraian di atas dapat kita mengerti bahwa sebenarnya, lembaga parlemen itu adalah lembaga politik, dan karena itu pertama-tama haruslah dipahami sebagai lembaga politik. Sifatnya sebagai lembaga politik itu tercermin dalam fungsinya untuk mengawasi jalannya pemerintahan, sedangkan fungsi legislasi lebih berkaitan dengan sifat-sifat teknis yang banyak membutuhkan prasyarat-prasyarat dan dukungan-dukungan yang terknis pula. Sebagai lembaga politik, prasyarat pokok untuk menjadi anggota parlemen itu adalah kepercayaan rakyat, bukan prasyarat keahlian yang lebih bersifat teknis daripada politis. Meskipun seseorang bergelar Prof. Dr. jika yang bersangkutan tidak dipercaya oleh rakyat, ia tidak bisa menjadi anggota parlemen. Tetapi, sebaliknya, meskipun seseorang tidak tamat sekolah dasar, tetapi ia mendapat kepercayaan dari rakyat, maka yang bersangkutan paling ‘legitimate’ untuk menjadi anggota parlemen.
Oleh karena itu, makin rendah tingkatan palrmen itu makin harus dipahami bahwa DPR itu adalah lembaga politik, dan karena itu tidak perlu dinilai dari kacamata teknis. Sebab ada kemungkinan bahwa tingkat pendidikan rata-rata anggota DPR Pusat lebih tinggi daripada tingkat pendidikan anggota DPRD propinsi yang juga lebih tinggi daripada tingkat pendidikan rata-rata anggota DPRD kabupaten/kota. Jika DPR dan DPRD dilihat sebagai lembaga politik, sudah tentu kenyataan tersebut harus bisa diterima sebagai kenyataan. Oleh karena itu, perubahan yang terjadi di tingkat pusat dalam pengaturan mengenai kewenangan melakukan perancangan UU dari Presiden ke DPR tidak perlu diikuti di tingkat propinsi dan kabupaten/kota. Jika di pusat, kekuasaan membentuk UU berada di tangan DPR sebagaimana hasil Perubahan Pertama UUD 1945, maka di daerah propinsi dan kabupaten/kota, kewenangan menetapkan Peraturan Daerah masih ditentukan oleh Gubernur dan Bupati/Walikota, asalkan untuk itu perlu mendapat persetujuan lebih dulu dari DPRD setempat. Sesuai fungsinya sebagai lembaga pengawasan politik yang kedudukannya sederajat dengan pemerintah setempat, maka DPRD juga diberi hak untuk melakukan amandemen dan apabila perlu menolak sama sekali rancangan yang diajukan oleh pemerintah itu. Bahkan DPRD juga diberi hak untuk mengambil inisiatif sendiri guna merancang dan mengajukan rancangan sendiri kepada pemerintah (Gubenur atau Bupati/Walikota).
Dengan demikian, saya menyarankan kepada semua anggota DPRD propinsi, kabupaten dan kota di seluruh Indonesia, untuk meningkatkan perannya sebagai wakil rakyat yang secara aktif mengawasi jalannya pemerintahan di daerah masing-masing dengan sebaik-baiknya. Instrumen yang dapat digunakan untuk itu adalah segala peraturan perundang-undangan yang berlaku dan rencana anggaran yang telah ditetapkan dan disepakati bersama. Sudah tentu untuk melaksanakan fungsi-fungsi DPRD, termasuk fungsi legislasi dan fungsi anggaran, setiap anggota DPR perlu menghimpun dukungan informasi dan keahlian dari para pakar di bidangnya. Informasi dan kepakaran itu, banyak tersedia dalam masyarakat yang dapat dimanfaatkan dengan sebaik-baiknya untuk kepentingan rakyat banyak. Apabila mungkin, setiap anggota DPR juga dapat mengangkat seseorang ataupun beberapa orang asisten ahli untuk membantu pelaksanaan tugasnya. Jika belum mungkin, ada baiknya para anggota DPRD itu menjalin hubungan yang akrab dengan kalangan lembaga swadaya masyarakat, dengan tokoh-tokoh masyarakat dan mahasiswa di daerahnya masing-masing, dan bahkan dari semua kalangan seperti pengusaha, kaum cendekiawan, tokoh agama, tokoh budayawan dan seniman, dan sebagainya. Dari mereka itu, bukan saja dukungan moril yang dapat diperoleh, tetapi juga informasi dan pemahaman mengenai realitas yang hidup dalam masyarakat yang kita wakili sebagai anggota DPRD. Atas dasar semua itu, setiap anggota DPRD dapat secara mandiri menyuarakan kepentingan rakyat yang mereka wakili, sehingga rakyat pemilih dapat benar-benar merasakan adanya manfaat memberikan dukungan kepada para wakil rakyat untuk duduk menjadi anggota DPRD.
DAFTAR KEPUSTAKAAN
Asshiddiqie, Jimly, Pembangunan Hukum Nasional di Abad Globalisasi, Jakarta: Balai Pustaka, 1998.
--------------, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta: UI-Press, 1996.
--------------, “Penataan Kembali Bentuk dan Tata Urut Peraturan Perundang-Undangan Republik Indonesia”, makalah Seminar Nasional tentang Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Bandar Lampung: Sekretariat Jenderal MPR-RI dan Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 24-26 Maret, 2000.
--------------, “Reformasi Hukum Nasional”, makalah seminar Kelompok Kerja Nasional Reformasi Hukum Menuju Masyarakat Madani, Jakarta: Sekretariat Negara, 1999.
Finer, S.E., Bogdanor, Vernon, dan Rudden, Bernard, Comparing Constitutions, Oxford: Clarendon Press, 1995.
Keete, William J., and Ogul, Morris S., The American Legislative Process: Congress and the States, 4th edition, New Jersey: Prentice-Hall, 1977.
Levinson, Sanford, The Constitutional Faith, Princeton University Press, 1988.
Lubis, Solly, “Sumber Hukum Perangkat dan Peringkat Peraturan Hukum”, makalah Seminar Nasional Perubahan UUD 1945, Bandar Lampung: Sekretariat Jenderal MPR-RI dan Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 24-26 Maret, 2000.
Metz, John Carl, The President’s Veto Power, 1889-1968, Ph.D. Dissertation, University of Pittsburgh, 1971.
Republik Indonesia, Perubahan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2000.
Wolhoff, G.J., Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Republik Indonesia, Jakarta: Timun Mas, 1955.
Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Jakarta: Jajasan Prapantja, 1959.
[1] Disampaikan dalam “Lokakarya tentang Peraturan Daerah dan Budget Bagi Anggota DPRD se-Propinsi (baru) Banten” yang diselenggarakan oleh Institute for the Advancement of Strategies and Sciences (IASS), di Anyer, Banten, 2 Oktober 2000.
[2] Guru Besar Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta.
[3] Lihat Penjelasan Pasal 24 UUD 1945 yang menyatakan bahwa kekuasaan kehakiman merdeka dari pengaruh kekuasaan pemerintah.
[4] Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum diamandemen menyatakan: “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”.
[5] Ketetapan MPR No.
[6] Misalnya peradilan agama yang memiliki sejarah tersendiri dalam sistem hukum nasional, diberikan perhatian yang khusus, sehingga tidak serta merta dipindahkan pembinaannya ke lingkungan Mahkamah Agung.
[7] Perumusan kata ‘memberikan’ dalam pasal ini tidak bersifat deklaratif sebagaimana lazimnya dalam perumusan norma hukum dasar dalam konstitusi. Karena itu, jika pengertian pemberian otonomi itu ditafsirkan sebagai pemberian kewenangan kepada daerah, maka berarti konsep kekuasaan asli dibedakan dari konsep kekuasaan sisa yang merupakan ciri sistem federal seperti yang dikemukakan di atas.
[8] Konsep pertahanan-keamanan sebelum ditetapkannya Ketetapan MPR No. /MPR/2000 dilaksanakan secara bersamaan oleh TNI dan POLRI. Ketika UU No.22/1999 disahkan, organisasi TNI dan POLRI juga belum terpisah dalam satu kesatuan ABRI. Karena itu, dapat saja timbul penafsiran bahwa terhadap gagasan untuk melakukan desentralisasi fungsi kepolisian sebagai penegak hukum dan keamanan serta ketertiban masyarakat dapat saja dikembangkan, meskipun fungsi pertahanan-keamanan oleh TNI tetap merupakan urusan pemerintah pusat. Tetapi, setelah ditetapkannya Perubahan Kedua UUD 1945, dimana perkataan ‘pertahanan, keamanan’ dipisahkan dengan koma, maka baik fungsi pertahanan oleh TNI maupun urusan keamanan oleh POLRI ditentukan mutlak sebagai kewenangan pemerintah pusat.
[9] Adanya hak veto ini biasa diatur dalam sistem yang menganut prinsip pemisahan kekuasaan, karena dianggap dapat dijadikan senjata yang efektif untuk meng’counter’ atau menghadapi kekuatan lembaga lain dalam rangka hubungan saling mengendalikan.
[10] Dalam Pasal 34 Konstitusi Perancis, misalnya, dinyatakan bahwa “Legislation is enacted by Parliament”. Dalam pasal ini juga ditentukan secara terperinci ruang lingkungan isi dan hal-hal yang harus diatur dalam undang-undang. Lihat S.E. Finer, Vernon Bogdanor dan Bernard Rudden, Comparing Constitutions, Clarendon Press, Oxford, 1995, hal. 223.
[11] Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Parlemen dan Pemerintah dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, UI-Press, Jakarta, 1996.
[12] William J. Keete and Morris S. Ogul, The American Legislative Process: Congress and the States, 4th edition, Prentice-Hall, New Jersey, 1977, hal.366.
[13] John Carl Metz, The President’s Veto Power, 1889-1968, Disertasi Ph.D., University of Pittsburgh, 1971, hal. 413-414.
[14] Samuel R. Solomon, “The Governor as Legislator”, National Municipal Review, XL (November 1951), hal. 515, juga dalam M. Nelson McGeary, “The Governor’s Veto in Pennsylvania”, American Political Science Review, XLI (October 1947), hal. 942. Lih. William J.Keete and Morris S. Ogul, Op.Cit.
[15] Jimly Asshiddiqie, Op.Cit.
[16] Republik Indonesia, Naskah Perubahan UUD Republik Indonesia Tahun 1945, Sekretariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, 2000.
{ 0 comments... Views All / Send Comment! }
Post a Comment